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學術研究
各國確保關鍵礦物供給政策之觀察
中華經濟研究院WTO及RTA中心 楊明敏 助研究員、區域發展研究中心 許茵爾 分析師
2024/01/24
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WTOepaper814
中國大陸商務部去（2023）年12月宣布禁止多項稀土加工技術，包括萃取、分離戰略金屬「稀土」技術，以維護中國大陸國家安全。早前，中國大陸分別宣布管制鎵、鍺及石墨等半導體材料。中國大陸是全球最大稀土加工國，此次提出不再允許稀土磁體製造技術出口的規定，是北京針對稀土材料提取和加工施加的又一項禁令。
中國大陸為關鍵礦物主要供應國，隨著中國大陸頻繁採取經濟脅迫措施，加上近年美中貿易戰、COVID-19疫情爆發、以及俄烏戰爭等地緣政治變化的影響下，主要國家意識到供應鏈斷鏈對國家與經濟安全可能產生的風險。為了因應關鍵礦物斷鏈風險，各國開始針對國內關鍵產業供應鏈的脆弱環節及進口依賴程度進行盤點，相繼頒布供應鏈戰略、推動法案或調整產業政策，以強化自身供應鏈韌性。
一、各國國家關鍵礦物政策發展
各國主要的因應政策皆包含三大功能，而各國關鍵礦物政策著重的重點有所差異
，包括：（1）鼓勵自身關鍵礦物（如開採與加工）產業及再生能源產業發展、（2）確保自身關鍵礦物供應鏈韌性、（3）加強國際合作。
以加拿大、澳洲為例，兩國推動關鍵礦物政策，重點就在於的幫助兩國礦物產業發展。加拿大在2022年12月、澳洲在2023年6月相繼推出《加拿大關鍵礦物戰略》（The Canadian Critical Minerals Strategy）及澳洲的《2023至2030年關鍵礦物戰略》（Critical Minerals Strategy 2023–2030）。兩戰略基本上都為了達到以幾項目標，包含：支持經濟增長和創造就業；推進與原住民的和解；加強全球安全和與盟友的夥伴關係；促進氣候行動和環境保護，讓該國成為環境、社會及公司治理（ESG）表現的世界領導者。簡而言之，由於兩國皆為為礦產資源豐富的國家，因此，兩國的戰略目標，主要關注於發展自身關鍵礦物產業鍊，透過國家戰略為加澳兩國的關鍵礦物的生產、加工和供應鏈的發展建立發展框架，加強補助、融資渠道，讓自身成為具有前景的再生產業裡站在戰略制高點，創造就業機會和經濟增長。同時，也要確保關鍵礦物產業發展時，符合ESG精神，並加強全球安全和與盟友的夥伴關係。
美國與歐盟的關鍵礦物重點，則是以確保自身關鍵礦物供應鏈韌性為重。美國依據2021年6月發布的「百日供應鏈」（100-day review of U.S. supply chains）報告建言，陸續推出《國防生產法》（Defense Production Act, DPA）、《晶片與科學法案》（CHIPS and Science Act）、《通膨削減法》（Inflation Reduction Act）、《基礎設施投資和就業法》（Infrastructure Investment and Jobs Act，又稱為Bipartisan Infrastructure Law）等法案，盼能藉此強化在半導體、人工智慧、5G、量子技術等核心領域之供應鏈韌性。
歐盟則早在2011年時就因中國大陸限制對日稀土出口而推出「關鍵原物料通訊」（communication on raw materials），並且在其通訊中發布了首份包含14種關鍵原材料（CRMs）的清單，並且每三年更新一次口。此外，歐盟在深入調查原材料、電池、活性藥物成分、氫能、半導體、雲端和邊緣運算等議題的供應鏈現況後，成立「處理器與半導體技術聯盟」（Alliance for Processors and Semiconductor technologies）及「歐洲產業資料、邊緣和雲端運算聯盟」（European Alliance for Industrial Data, Edge and Cloud），並公布《歐洲晶片法案》（EU Chips Act）、《淨零產業法案》（Net-Zero Industry Act）與《關鍵原物料法案》（Critical Raw Material Act）等政策，以完善區域內產業價值鏈和彌補供應鏈缺口。
二、主要國家關鍵礦物之合作現況
(一) 複邊合作
較具代表性的複邊合作包括：「礦物安全夥伴關係」（Minerals Security Partnership, MSP）、「可持續關鍵礦物聯盟」（Sustainable Critical Minerals Alliance）和七大工業國集團（G7）之「供應鏈韌性和包容性強化」（Resilient and Inclusive Supply-chain Enhancement, RISE）架構。
「礦物安全夥伴關係」（MSP）：
為了促進關鍵礦物的生產、加工與回收，並滿足未來綠色產業的需求，美國於2022年6月與澳大利亞、加拿大、芬蘭、法國、德國、日本、韓國、瑞典、英國和歐盟等國家聯合成立了一合作機制。MSP旨在利用各成員國的礦源，保障關鍵礦物的供應。成立後，為了擴大其在關鍵礦物供應鏈中的合作範圍，並應對中國的限制性措施，該機制不僅吸納了挪威、義大利和印度等國家，還邀請了擁有豐富礦物資源的國家，如巴西、印尼、哈薩克、蒙古、南非和尚比亞，參與相關會議和討論。
「可持續關鍵礦物聯盟」：
美國另也於2022年12月宣布和澳大利亞、法國、德國、日本、英國及加拿大等國成立「可持續關鍵礦物聯盟」，以推動永續、具社會包容性與負責任的採礦、加工和回收以及負責任的關鍵礦物供應鏈為目標。
「供應鏈韌性和包容性強化」（RISE）：
成立於2023年5月的RISE平台，是G7國家與發展中國家共同合作的關鍵平台，主要功能在於實現脫碳供應鏈的合作。該平台旨在為那些有意願合作的國家提供多方面的支持，包括資金、技術和建立夥伴關係。具體而言，這包括提供開採關鍵礦物所需的資金和技術支持，以及在礦物的加工、精煉和相關產品製造過程中的協助。此舉目的在於增強全球在再生能源領域的彈性和韌性。
(二)雙邊合作
目前雙邊合作方式大致以簽署關鍵礦物協定、新型態倡議及產業合作等為主：
簽署關鍵礦物協定：
以美國為例，與盟國簽屬關鍵礦物協定（Critical Minerals Agreement, CMA），是為了協助盟國滿足《通膨削減法》在電動車領域的補助規範。目前美國已與日本完成簽署，並和歐盟及英國啟動CMA談判；
新型態倡議：
以日本為例，日本與歐盟簽署戰略夥伴關係協定（Strategic Partnership Agreement, SPA），同意強化產業及政策交流以建立全球永續、安全且可負擔的資源供應；日本和英國建立「戰略經濟貿易政策對話」之經濟安全保障協議架構，兩國將制定共同投資策略以強化重要礦物議題合作效率，包括投資探勘與冶煉所需之技術與設備、合作開發電動車電池、風能等脫碳技術不可或缺之鈷和鎳等關鍵礦產議題；
產業合作：
以加拿大與法國在關鍵礦物的合作為例，加法合作聚焦在關鍵礦物供應和投資、產業與學術研究開發合作、及推動ESG標準的協商；加拿大與日本則是強化兩國企業於關鍵礦物價值鏈之商業接觸、強化政府資訊共享，及推動關鍵礦物國際標準制定；其中，由於加拿大看重日本在電動汽車的發展潛力，認為日本有助於加國擴大在全球電池產業的關鍵地位，因此與日本另外簽署電動車供應鏈合作備忘錄，同意對至加國投資電動車電池使用之重要礦物，如鋰、鎳、石墨的探勘、加工和建設電池廠等領域之日商提供投資支持。
三、對台灣之啟示
台灣由於缺乏關鍵礦產資源，其對這些礦物的需求主要來自下游的應用領域。這通常涉及從美國、歐盟、日本等國家進口已經精煉且含有關鍵礦物（例如稀土元素）的原料和零組件，這些材料和組件包括觸媒、永久磁鐵、電動馬達、變頻器、儲氫合金和螢光粉等。鑒於此，我國政府應積極參與全球關鍵礦物供應鏈的彈性問題的討論，保障國家關鍵礦物及其半成品的穩定供應。目前，台灣已通過與美國、歐盟、加拿大、日本和澳大利亞等國家的雙邊經濟貿易對話平台，就關鍵礦物供應問題進行交流。特別是在台美經濟繁榮夥伴對話（Economic Prosperity Partnership Dialogue, EPPD）中，美國已同意分享有關供應鏈中所需關鍵礦物的信息，並增強供應鏈韌性。此外，我國政府也在幫助本地企業加強關鍵礦物來源的多樣性，以保障供應穩定性，並根據國內產業的需求設定安全庫存水平，以減輕國際經貿動態變化對本地短期生產的影響。