兩岸服貿協議之審議程序爭議，最近引發國內各界對於對外洽簽經貿協定（議）談判程序法制化問題之關切。行政院雖於2013年已公布「經濟合作協定（議）談判諮詢及溝通作業要點」，並於同年10月31日生效，惟目前社會對於對外談判國內監督之期待，係傾向以法律訂定國內相關程序，故本文期望從其他國家經驗，來探討我國推動相關程序法制化之可能考量。

　　又外界雖多以美國談判流程為討論焦點，但事實上美國憲政制度與台灣有極大不同。依美國憲法第1條第8項規定，規範國際商業行為權限專屬於國會；從而基於權力分立原則，美國行政部門進行貿易談判需經國會授權等配套法制之建立，方有陸續制訂「1934年互惠貿易協定法案」（Reciprocal Trade Agreements Act of 1934），乃至「1974年貿易法」（Trade Act of 1974）包含快速貿易談判授權機制等方案之需要。

　　然而，在我國憲政架構下，對外條約無論其性質，均屬於總統與其授權之行政部門（如本文「二」分析）之權責，故參考與我國在行政與立法分權制度更近似之國家，將更有參考價值。準此，本文係以對外締結經貿協定權限由行政權主導之國家，包括總統制之韓國，以及內閣制之澳洲，作為討論對象，予以說明如下。

二、他國經驗之歸納

（一）韓國

　　韓國在1998年決定與智利簽署其第一個自由貿易協定（以下簡稱FTA）時，國內並無有關之談判標準程序，惟隨著談判發展，各部會間之溝通乃至與各產業部門（特別是農業）之反彈，逐漸影響韓國國會部門的立場，甚而於2003年6月時，273位中有145位國會議員，簽署反對韓智FTA生效的申請書（petition），之後韓智FTA之國會審議程序大幅延宕，直到韓國總統出面直接與國內產業部門、國會議長及各政黨領袖等積極合作尋求解決僵局後，韓智FTA方獲得國會批准。^[1]

　　於是在2004年6月韓智FTA正式生效後，韓國總統以總統令訂定《自由貿易協定簽署暨執行協議之相關程序規定》（FTA Procedure Regulations），透過行政規則將韓國對外洽簽經貿協定談判程序之「各階段」（step-by-step）標準化，此規則於2011年7月曾大幅修正。其後，韓國在決定與美國簽署FTA時，依然在談判階段陸續面對許多來自不同產業之質疑與衝突，因此在2012年7月進一步由國會通過制定《締結通商條約程序暨執行之相關法律》（The Trade Agreement Procedural Law），處理有關通商條約之簽署程序及執行事項，以專法強化國會在談判程序之地位。

　　整體而言，透過前揭FTA行政規則與法律，韓國將對外經貿協定談判流程階段化，可分為以下四階段。 　　

1. 談判前程序
　　為制定FTA基本策略與方向，韓國產業通商資源部^[2]必須在展開談判前，訂定談判簽署計畫，包括談判之目標及主要內容、談判之推動日程及期待結果、預期談判之重要爭議點及因應方向、與談判有關之主要國家動向，並向國會產業通商資源委員會報告。

　　其次，產業通商資源部部長應於確定FTA計畫書前，舉行公聽會，聽取利害關係人與專家之意見。且任何人均可向政府提出對通商談判或通商條約之意見，政府如認為該意見具有相當之理由時，應積極反映於相關政策。

　　最後，產業通商資源部長官應就締結通商條約之經濟可行性進行檢討，其亦得委託相關中央行政機關長或政府出資之研究機構為之。

　　2. 談判階段資訊揭露與溝通程序

　　在正式談判階段，政府應依據前述研訂之簽署計畫進行談判。談判中如有：（1）變更FTA簽署計畫之重要事項；（2）預料對國內產業或經濟衍生效果有重大變化；（3）談判進行中發生其他重大變化等情形，原則應立即向國會產業通商資源委員會報告，除非有無法立即報告之事由則得延後至談判完成後報告。

　　同時，國會產業通商資源委員會亦得針對此等報告內容，向政府提出意見，政府除有特殊原因之外，應將國會意見積極反映於談判之中。

　　在談判大致底定前，應對FTA實施影響評估，評估內容包括對國內經濟、國家財政、國內相關產業與國內就業之影響。而此等評估亦得委外進行。

　　3. 談判完成之簽署及批准程序

　　產業通商資源部長官在完成通商條約之簽署後，應立即向國會產業通商資源委員會與國民報告其過程與內容。其後，向國會請求同意批准時，應一併提出有關FTA之影響評估結果、FTA所需費用之預算書及財源籌措方案、國內產業救濟方案、FTA執行之國內法律配套修正方案、及其他有關事宜。

　　最後，在FTA生效與執行前，產業通商資源部長官應召開說明會，向利害關係人說明FTA執行之主要事項，呼籲利害關係人之協助與積極宣傳，以利FTA規範之執行。

　　4. 後續執行情況之評估

　　對於正式生效未滿十年之FTA，產業通商資源部長官應評估已生效FTA之經濟效果、針對受損害產業救濟對策之實效性及改善方案、對方國家政府之協定義務執行情況等，依據FTA所組成之共同委員會之主要議論事項；以及產業通商資源部長官所認定之其他所需事項。這些評估結果亦應向國會產業通商資源委員會報告。

　　綜上所述，以法律訂定之《締結通商條約程序暨執行之相關法律》相較於行政規則《自由貿易協定簽署暨執行協議之相關程序規定》，更著重對資訊公開及保密義務等要求，目的俾求依循透明化原則之際，又兼顧政策保密需求。

　　特別是關於資訊公開方面，政府受要求公開通商條約之簽署程序及執行之相關資訊時，除非有經FTA對方國家要求不公開，公開有侵害韓國利益或妨害通商談判之虞者、及違反《公開機關資訊公開之相關法律》第9條第1項所規定者，否則應依《公開機關資訊公開之相關法律》，向資訊公開請求者公開資訊，不得以談判為理由拒絕。惟政府依前述情況決定不予公開時，應以書面通知請求者，並於通知書上具體說明不予公開之理由及救濟程序。然而，對於國會而言，倘國會議長經國會黨團之協議有所要求時，政府仍不得拒絕公開。

　　至於國會外交統一委員會暨產業通商資源委員會，以及通商相關特別委員會，亦得要求政府提供通商條約之簽署程序及執行相關資訊，針對正在進行或已完成簽署之通商條約，有報告相關事項或提供文件之義務。

　　其次，針對保密義務之要求，《締結通商條約程序暨執行之相關法律》規定，執行該法相關職務之公務員，無論在職中或退休後，均不得向他人公開或洩漏執行中得知之機密資訊。若為不具公務員身分，但因提供通商談判或通商條約相關諮詢或協助，而共享非公開資訊時，應於接近該等資訊前，向產業通商資源部長官提出保密切結書。已簽署保密切結書者，將視為公務員，適用韓國刑法之相關規定。

（二）澳洲

　　澳洲對外簽署經貿協定等條約之專屬權力，依其憲法第61條規定，係由澳洲聯邦政府（Commonwealth Government）享有。一般而言，即由內閣來決定。整體以觀，澳洲對外經貿談判程序在1996年開始，經由行政部門引進多項制度面之改革^[3]，主要重點在於提升立法權對於對外談判程序之參與，及諮詢各界意見等流程。這些改革並非經由單純一部法律加以調整，而係分散於不同規定中，且這些基本流程仍容許若干彈性，可能因不同個案而有所調整。惟總體而言，澳洲對外FTA談判大致會經過以下五階段^[4]，簡要說明如下。

　　 1. 可行性評估

　　對於是否展開與其他國家FTA之談判，通常先由澳洲外交事務與貿易部（The Department of Foreign Affairs and Trade, DFAT）主導進行可行性評估研究，在雙邊FTA時多與對手國共同進行此一研究，由於此研究在提供後續是否展開談判之決策基礎，故對於洽簽FTA之「成本效益分析」將為研究重點，特別是關於廣泛性貨品降稅、非關稅障礙降低、服務業自由化、雙邊投資障礙、自然人暫時移動、電子商務、政府採購市場擴大、強化智財權保護、競爭政策改革、能力建構或經濟合作等議題，為成本效益評估之項目。

　　此外，諮詢利害關係人意見，亦為此階段重要之工作項目。在政府正式公開將與特定國家展開FTA可行性評估研究後，DFAT將透過新聞媒體與DFAT網站，公開徵求公眾意見，並特別針對具體利害關係人去函尋問意見，包括企業、公協會乃至非政府團體（non-governmental organization, NGO）等，或與聯邦政府各部會及州與地方政府召開諮詢會議。

　　2. 決定展開經貿談判

　　對於作成展開特定FTA談判之決策，係於內閣層級所作成，內閣決策不僅根據前階段可行性評估報告外，另並考量FTA對於產業法規與競爭影響之「法規影響說明」（Regulation Impact Statement, RIS）^[5]。此外，近來澳洲聯邦政府為了擴大國會對於對外經貿協定洽簽過程之參與，採行不同於過去之作法，亦即由貿易部長向國會進行擬展開貿易談判之說明，並提供國會利害關係人之摘要意見。

　　3. 談判進行階段

　　在FTA談判進入實質內容談判前，對於澳洲在該FTA擬達成之談判目標（亦即對於談判代表之談判授權）需經內閣同意核准，經由此程序在使FTA談判涵蓋範疇、預期談判的期間、澳洲攻防優先議題等事項，給予談判代表明確授權。談判授權內容之草案基本上由DFAT負責草擬，不過仍視談判內容之複雜度及各回合談判之進展，需動態地尋求內閣談判授權之調整。

　　在實質內容談判階段，DFAT會定期與聯邦政府各部會、州與地方政府，以及產業各界之利害關係人，進行諮商，以確保這些利害關係人的意見能持續納入政府對外談判策略考量。

　　特別是關於聯邦政府與州、地方政府之諮詢機制，DFAT特別設置由貿易部長主持的國際貿易的部長層級理事會（Ministerial Council on International Trade, MCIT），作為主要溝通平台。此外透過MCIT資深官員、澳洲貿易委員會（Austrade）等成員定期會面、由內閣首相主持的聯邦與州常設條約會議（Commonwealth-States Standing Committee on Treaties）、DFAT談判代表至各州與地方市政府之定期訪問等，均為對外經貿談判過程澳洲各級政府間諮詢溝通方式。

　　4. 談判完成協定但未簽署階段

　　FTA談判之結束原則上由貿易部長宣布後，再提交內閣進行後續正式批准（approval）程序。惟從澳洲向來實務運作上，FTA全文內容細節直到正式簽署後，方加以公開。在經過內閣批准後，則FTA條文將交由談判雙方進行法律檢視（（legal verification）階段，此階段主要由雙方針對條文內容進行全面性法律用詞檢視，確認前後條文用詞與規範一致性、以及確保法律文字真實反映談判結果，目的在避免文字用語之技術或繕打錯誤。

　　5. 聯邦政府部長簽署與國會程序

　　依據澳洲憲法第61及62條規定，任何如FTA之國際條約或協定，需經由總理在聯邦行政理事會（Federal Executive Council）上表示授權後，方可正式簽署。

　　FTA簽署後，下階段則為國會有關程序。誠如前述，自1996年以來澳洲陸續推動條約洽簽程序之改革作法，使得澳洲國會在條約洽簽程序上扮演更為積極的角色。其主要改變在於，聯邦政府在FTA於簽署後送交國會上下議院時，應附隨「國家利益評估」（national interest analysis）^[6]分析結果，且應至少進行15至20天以上兩院聯席會議安排（joint sitting）^[7]，方可採取進一步使FTA生效等措施。又針對FTA送交國會的流程，還需提供前文提及之RIS說明資料。

　　國會召開兩院聯席會議時，基本上係由「聯席常設條約委員會」（Joint Standing Committee on Treaties, JSCOT）來加以審議，同時該委員會可徵求公眾意見與召開公聽會，不過JSCOT的角色在此階段，傾向於國內配套制度建立與履行FTA的國內法制修正等考量，倘若無法制修正需求或國會通過配套法律之制定，則該委員會對政府可做出使FTA生效之建議。不過最終FTA之生效仍由行政部門DFAT批准（ratification），非由國會為之。

三、我國現行關於經貿談判規範之檢討

（一）各國締結程序規定之歸納

　　依據前述韓澳對外洽簽FTA程序，可歸納出對於洽簽經貿協定（議）之基本流程，可重點區分為「事前（開啟談判前）」、「事中（談判中）」及「事後（完成簽署）」三個主要階段，歸納共同項目如下。

　　1. 事前階段

　　在事前階段，基本進行之程序，可包含：與國會進行溝通、進行產業公聽會/影響評估，以及公眾意見徵詢（預告），同時進行影響評估。較特別者為韓國法制要求行政部門應提出「談判計畫書」，作為國會溝通及產業/公眾意見徵求之基礎。此外，如韓澳等國其對外經貿談判權為行政部門負責下，展開FTA談判前則無須取得國會授權，最多是行政部門向國會進行事前報告之程序。

　　2. 事中談判階段

　　在協定進入談判階段後，本文所分析之韓澳兩國作法則差異較大，主要應涉及總統制與內閣制之不同。韓國對於此階段行政與立法部門之互動上，行政部門應不定期向國會報告談判進展。其中韓國更賦予立法機關可主動要求行政部門說明之權利。惟澳洲在此階段並未明確課以行政部門相關義務。

　　又關於與產業/社會或利害關係人說明進展部分，反而是澳洲有定期與所有利害關係人（包括政府部會與社會各界）定期諮商之要求。

　　3. 事後（完成簽署）階段

　　本階段主要之程序，在於國會審查之方式，韓國並無明文規定限制整部表决；至於澳洲基於內閣制精神，FTA批准程序仍由行政部門為之，國會部門之程序則著重國內法配套措施之監督工作。

（二）我國現行制度架構

　　我國憲法第三十八條規定：「總統依本憲法之規定，行使締結條約及宣戰媾和之權」，而第六十三條規定：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權」。換言之於我國法制上，我國締結國際條約之權，專屬於總統與其授權之人。然而何謂憲法所謂「條約」之範疇？依大法官釋字第 329解釋，憲法所稱之條約，係指我國（包括主管機關授權之機構或團體）與其他國家（包括其授權之機關或團體）或國際組織所締結之國際書面協定，名稱用條約或公約者，或用協定等其他名稱而其內容直接涉及國防、外交、財政、經濟等之國家重要事項或直接涉及人民之權利義務且具有法律上效力者。

　　有關條約之審議問題，大法官釋字第329解釋認為，名稱為條約或公約或用協定等名稱而附有批准條款者，當然應送立法院審議，其餘國際書面協定，除經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同（例如協定內容係重複法律之規定，或已將協定內容訂定於法律）者外，亦應送立法院審議。

　　綜上，我國對外簽署經貿協定（議）之專屬權限，憲法係授予總統及行政部門為之，對外經貿協定（議）談判並無須經立法部門之授權方得展開。然而，基於三權分立原則，立法院本有監督行政部門政策之權力，故就行政部門簽署之經貿協定，立法院亦有監督權限，僅按憲法規定與嗣後大法官解釋，依協定性質立法院享有不同程度之監督權，包括備查以及實質審議後再行批准之程序。

　　此外，在下位法中有關談判程序及審議之規定，我國又區分中國大陸以外國家與中國大陸兩者，有不同之法律規定。對於中國大陸以外之國家地區，依據貿易法第七條後段規定，對外貿易談判所簽署之協定或協議，除屬行政裁量權者外，應報請行政院核轉立法院議決。協定或協議之內容涉及現行法律之修改或應另以法律定之者，需經完成立法程序，始生效力。^[8]

　　至於涉及中國大陸之協議，則按兩岸人民關係條例第4-2條，其規定：「行政院大陸委員會統籌辦理臺灣地區與大陸地區訂定協議事項；協議內容具有專門性、技術性，以各該主管機關訂定為宜者，得經行政院同意，由其會同行政院大陸委員會辦理。」復依該條例第5條規定，協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議；其內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核定，並送立法院備查。

　　故對於中國大陸之談判與協議，基本上由大陸委員會或行政院授權之行政主管機關依權限處理，惟涉及國內法律之修正或增訂者，同樣須經由立法院審議方可生效，反之則送立法院備查。

（三）我國現行體制之不足

　　綜合上述分析，可瞭解我國對外洽簽經貿協定之權利，係為我國總統及其授權之行政部門所專屬，惟立法部門對於洽簽之協定（議）享有一定程度之審查監督權限。然而洽簽經貿協定還涉及許多程序細節等問題，我國現行法規均付之闕如。若依據前述其他國家經驗之對外談判階段區分，則我國僅在經貿協定之推動、簽署主體與批准程序之憲政關係，有較為明確之法律規範（見表1）。至於其他程序，包含事前評估、談判計劃、公眾或產業意見徵詢、談判中有關國會參與，乃至於事後之法規影響評估，均付之闋如。

表1　現行我國與其他國家經貿協定之談判流程法律規範

 四、結語與建議

　　觀察我國晚近之爭議所在，事實上包含未涉及法律修正之協定（議）是否應送立法院審議，以及談判各階段之立法機關參與二個層次的問題。雖然本文參考他國經驗，主要之探討核心為後者，但對於經貿協定（議）是否應送審議一事，本文認為應依據大法官釋字329號之精神，對於「涉及國防、外交、財政、經濟等之國家重要事項或直接涉及人民之權利義務且具有法律上效力，並附有批准條款者」，便應送立法院審議，且應普遍適用於所有對外（包括兩岸）經貿協定（議）之審議程序。

　　至於對前揭談判三階段程序中，特別是談判前與談判中二階段制度化問題，誠為我國現行制度下最為欠缺之部分。即如前述，縱然我國對外展開經貿談判之權限係屬總統與其行政部門，然因立法部門「事後」對於屬於條約性質之經貿協定，仍有表示議決之監督權，故即便從法律體制上，總統與行政部門無須在展開談判前取得立法部門之同意或明確授權，惟基於民主正當性、凝聚國會共識、以及尋求社會支持之目標與精神下，我國對外洽簽經貿協定之執行作業流程，仍有諸多需進一步細緻化與明確化，始能有助於未來推動經貿談判時，在國內相關程序上之透明化與順暢度，並有利於事後之國會審查。且從他國經驗以觀，促使立法部門參與對外洽簽FTA程序，亦為國際趨勢之方向，主要在於可擴大FTA談判考量之面向外，亦可使行政與立法部門在對外談判分工上能獲得平衡，同時可藉由談判過程中之國會及產業參與，降低簽署協定在事後遭到國會否決或修正的風險，藉以維持國際談判之信譽。

　　基此，本文建議對於我國洽簽經貿協定（議）之法制化程序上，應以：1） 具體可行、2）滿足立法機關及產業之需求，以及3）兼顧談判對手國及國際政經情勢之考量等三項因素，作為研擬之原則。但於此同時，基於我國國際地位可能形成對外談判之障礙，洽簽經貿協定之作業流程有必要保留一定彈性，使行政部門得因應不同貿易對手國之協商方式需求。