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從中國大陸終止對澳洲進口大麥徵收反傾銷稅和平衡稅觀察近期中澳關係

  中國大陸商務部從今(2023)年8月5日起,終止對澳洲進口大麥徵收反傾銷稅和平衡稅。中國大陸對澳洲進口大麥徵收相關稅賦的實施期限,原是自2020年5月19日起5年。然而.中國大陸商務部宣稱,今年4月商務部對此進行覆審後,裁定基於中國大陸大麥市場發生變化,對澳大麥實施的相關措施已無必要,因而向國務院關稅稅則委員會提出取消課稅的建議。隨後,澳洲也表示將撤銷向WTO提出對中國大陸的申訴。澳洲外交部長黃英賢(Penny Wong)也聲明表示樂見這樣的結果。然而,雖然中澳雙方關係互相表達善意,預計雙邊關係還是難以恢復到疫情前。

一、近年中澳貿易爭端

  2017年是中澳關係轉折點,先是前總理滕博爾(Malcom Turnbull)警告澳洲受外國不當威脅十分嚴重,並推出旨在遏制外國干預的法律,其後,北京則以停止外交訪問作為報復。隔(2018)年,澳洲安全情報組織(ASIO)指中共過去10多年「滲透」澳洲各主要政黨,影響坎培拉決策。中國大陸商人向當地政界人士的捐款也曝光。同年,澳洲以國家安全為由,成為首個公開禁止中國大陸華為參與其5G網絡建設的國家。自此,中澳陸續出現很多衝突事件。

  儘管經歷動蕩,中澳雙邊經貿關係卻仍相當密切:中國大陸和澳洲於2015年簽訂自由貿易協議,豁免雙方進出口關稅,中國大陸也是澳洲最大貿易夥伴。澳洲自然資源豐富,量產鐵礦石、煤炭和液化天然氣。中國大陸雖對澳不滿,但中國大陸經濟迅速成長,需要進口大量工業原物料。同時,中國大陸遊客、學生及巨大的貿易收入也繼續流向澳洲,延續經濟效益。

  然而,2020年中澳關係發生巨變。澳洲前總理莫里森(Scott Morrison)聲稱世界衛生組織(WHO)需要具備強硬的督查權力,呼籲調查COVID-19病毒的起源。澳洲也取消維多利亞州與中國的「一帶一路」協議。同時,澳洲批評中國大陸對香港、新疆問題的處理手法,加上對台友善的態度,激怒了北京。

  中澳關係持續緊張背景下,中國大陸開始對莫里森政府實施一連串貿易制裁:北京先是在2020年 5月對澳洲進口的大麥加徵80%的反傾銷稅和平衡稅.澳洲大麥產業失去了最大的出口市場;同年6月,中國大陸發佈澳洲旅遊警告,提醒中國大陸遊客「切勿前往澳洲旅遊」,北京與坎培拉關係近一步惡化;8月,中國大陸官方英文媒體CGTN的一名澳洲籍主持人成蕾突然從熒幕上消失,後被北京指控涉嫌洩露中國大陸國家機密;10月,中國大陸開始勸阻紡織廠不要使用澳棉,導致嚴重依賴對華出口的澳洲棉花產業受損;11月,北京先是讓澳洲停止出口龍蝦至中國大陸,使澳洲失去其龍蝦出口最大的海外市場;其後,北京裁定澳洲葡萄酒存在傾銷,加徵最高212%保證金;2022中8月,中國大陸則以口蹄疫為由,暫停從澳洲進口牛肉。澳洲隨後在WTO提出申訴作為報復,分別在2021年和2022年在WTO申訴中國大陸對澳洲大麥(DS598)和葡萄酒(DS602)課徵平衡稅。其中大麥申訴案如同前述,隨著兩國貿易部門首長加緊磋商,已暫停進行。

二、中澳關係重修舊好?

  2022年當選的工黨總理艾班尼斯(Anthony Albanese)受邀今年年底前訪問北京,中澳雙方為此展開鋪路互動。2022年底艾班尼斯出席在泰國曼谷召開的APEC經濟領袖會議中暗示,澳洲「極不可能」支持台灣加入CPTPP;今年5月澳洲貿易部長法瑞爾(Don Farrell)訪問中國大陸,召開中澳部長級經濟聯委會;8月大麥出口解凍,澳洲也中止了WTO申訴案。外加上今年底預計的訪中行程,不禁令人感到中澳關係是否會回復到2010年代重修舊好。然而,事實並非如此。

  一方面,澳洲並未為了改善關係而作出重大的讓步。艾班尼斯及外交部長黃英賢確實對中國大陸的措辭相當謹慎,限制公開批評中國大陸,減緩與中國大陸的緊張關係。

  不過,澳洲並未透過撤銷其5G網絡建設,或改變對台灣、香港和新疆調查Covid-19起源等相關政策,以改善與中國大陸的關係。此外,雖然黃英賢一直呼籲中澳關係應該「穩定(stabilise)」,但同時指出澳洲將在必要時繼續發表聲明,根據自身利益做出決策。在2022年的雙邊會議上,艾班尼斯陳述了澳洲的立場,而中國大陸外交部也未聲稱澳洲政策立場有實質性的變化,北京也未能取得坎培拉的重大讓步。

  另一方面,艾班尼斯政府所面對的國內外情勢,也不允許中澳關係「重修舊好」。在國內方面,根據洛伊國際政策研究所(Lowy Institute for International Policy,簡稱Lowy Institute)的研究,2021年就有92%的澳洲人對中國大陸政府以及79%的澳洲人對中國大陸投資有負面觀感,國內反中情緒高漲[1]。在國際方面,目前中美競爭加劇,美國歐盟紛紛去「風險化」,台灣海峽和南海局勢緊張。澳洲是四方安全對話(QUAD)與三邊安全夥伴關係(AUKUS)的成員,今年7月與美日歐洲等13個國家舉行「護身軍刀」(Talisman Sabre)軍演,8月還與美國、菲律賓在南海舉行聯合軍演。相關跡象顯示澳洲還是忌憚中國大陸近年的威脅,坎培拉很難讓中澳關係回復至疫情前。

三、對台灣的啟示

  中澳近期經貿層面之發展對於台灣至少有三層啟示:首先,在目前中美競爭的格局之下,加上澳洲依賴美國的軍事合作。中澳關係會「回穩」,但中澳關係將會類似於2010前後的中日關係:「經冷政熱」。此外,關係的改善並不意味著澳洲必然會接受中國大陸立場。

  其次,中對澳實施的經濟脅迫,對澳洲整體經濟影響有限,台灣可仔細研究澳洲對該經濟脅迫的因應手段。自2020年以來,中國大陸對澳洲實施多項重要出口貿易限制,及懲罰性貿易措施。然而,洛伊研究所(Lowy Institute)麥克格雷(Richard McGregor)的研究顯示,中國大陸的經濟脅迫對澳洲的影響有限,[2]因為中國大陸也相當依賴澳洲的原物料。雖然一些個別行業和生產者受到了影響,但澳洲對中國大陸最重要的出口商品,如鐵礦石和液化天然氣,並未受到貿易限制的影響。

  最後,中澳關係回暖對我國參與跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)不利。在西太平地區,澳洲比起其他國家,如東協各國,更願意制衡中國大陸,不願意在重要議題上妥協。比起澳洲,東南亞CPTPP成員國,包括新加坡、馬來西亞和越南,都更可能支持中國大陸加入CPPTPP。近期,澳洲就表示,基於中國大陸存在重重的貿易障礙,中國大陸不大可能加入該團體。但不支持中國大陸不代表支持台灣,澳洲不大可能冒著惹怒北京的風險,公開支持台灣加入。而在目前中澳關係趨穩之際,公開支持台灣的可能性又更低了。面對相關不利因素,我國政府須加強與坎培拉的關係,加強與澳洲對話,表達參與CPTPP的決心與意願,以確保澳洲不但不會反對我國加入,還可能透過非公開方式支持我國加入該協定。





[1] Lowy Institute, Poll 2023 https://poll.lowyinstitute.org/charts/views-of-china/
[2] Richard McGregor (2022) Chinese coercion, Australian, Lowy Institute  https://www.lowyinstitute.org/sites/default/files/2022-10/McGREGOR%20China%20coercion%20PDF%20v9.pdf