一、前言

　　我國因加入WTO時間較晚，因此服務業在WTO之開放承諾程度，已經遠高於中、日、韓、星等亞太地區競爭對手【註1】。另一方面，由於近年來區域整合主義之盛行，各國紛紛朝向簽署雙邊或區域自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）發展；我國亦將推動FTA為關鍵經貿政策之一。觀諸晚近先進國家所洽簽之FTA，對於服務業之開放，除傳統「市場進入」及「國民待遇」承諾外，更包含眾多邊境內監管法規之改革及調和要求，亦即文獻上所稱之「深度整合」（Deep integration）趨勢【註2】。此等深度整合之發展，對於監管密度程度較高之服務業別，特別顯著。

　　在此一背景下，在未來黃金十年中，我國如欲與他國簽署FTA及加入跨太平洋夥伴協定（Trans-Pacific Partnership, TPP），除部分業別仍有進一步解除市場進入限制之需要（例如解除電信外資持股比例、海運承諾等）外，關鍵挑戰將在於法規改革及調和。礙於篇幅限制，本文將針對深度整合FTA之整體趨勢與基本方向進行分析；未來研究課題，則尚包含「深度整合」趨勢下，我國服務業推動進一步自由化時，可能面對之開放內容、所涉及之監管法規之調整修正方向，以及國內相關監管法規與深度整合趨勢之落差為何，以構思因應之道與配套措施。

二、服務貿易深度整合之意涵

　　（一）概說

　　傳統FTA對服務貿易之整合方向，著重貿易與投資政策自由化議題，特別是市場開放及歧視性待遇之消除。晚近則有朝向消除境內監管措施障礙之趨勢，進而從傳統之市場開放自由化，走向深度整合。近年來，許多FTA之簽定展現了深度整合之精神，特別是由美國與歐盟等已開發國家所簽署之FTA，其協定之內容不再侷限於貿易障礙（不論關稅或非關稅）之消除，而開始將議題延伸至專屬於國家之國內法規制度議題，且這些議題多數皆為WTO尚未納入之議題。

　　由此一角度觀察，所謂深度整合，係指FTA伙伴國之間，就特定之國內政策及制度，如監管法規、競爭政策、健康與安全法規、環境標準等議題進行合作，以期降低交易成本，並增加新的提供者進入市場之機會，強化國內市場之有效競爭【註3】。換言之，FTA深度整合涵蓋領域的範圍，超越傳統市場開放之所謂邊境貿易障礙議題，而透過深度整合的方式，降低雙方國內市場失靈（market failure）的發生，同時避免貨品或服務在進入一國市場後，再度面臨施加限制之風險【註4】。

　　由於服務貿易的迅速發展與成長，而服務業之市場自由化與貨品貿易有顯著的不同；特別是對於受到高度監管的服務業而言，若監管法規未能配套修正，抑或自由化後之競爭規則不健全，則僅有市場開放及國民待遇法律上的（de jure）承諾，並無法轉化成實際上（de facto）的競爭機會。

　　基於以上的問題，晚近先進國家亦開始在FTA之場域中，將關注焦點由市場開放移轉至境內監管障礙及調和之議題上，其中重點在於涉及國內監管法規之現代化與改革。透過加強國內監管法規之合作與法令限制的鬆綁，不論對貨品或服務貿易而言，都能更有效的消除貿易障礙，且相較於僅著重關稅議題整合之FTA，反能獲得更高的經濟效益【註5】。

　　（二）WTO-X自由化之原因

　　服務貿易深度整合類型又可進一步分為兩個層面；一為市場進入障礙及歧視性措施之進一步消除之整合（亦即「WTO-plus」自由化），另一為納入尚未納入WTO規範之自由化項目（亦即「WTO-extra」自由化）。傳統FTA著重於WTO-plus自由化之推動，又其所涵蓋之議題通常包含工業及農業關稅在內，而近年來亦有FTA開始將技術性貿易障礙、服務貿易、智慧財產、以及與貿易有關之投資措施納入。

　　至於WTO-X自由化整合方面，晚近由美國、歐盟、澳洲、新加坡、日本等先進國家所簽定之FTA，皆出現納入一般性適用之監管法規調和，以及特定部門之監管措施原則等WTO-X自由化規範。WTO-X自由化一般多納入與法規執行相關之政策領域，最主要常見納入議題為服務業監管法規調和、競爭政策、智慧財產權、投資與資本移動等，次要常見者包括環境法規、勞工市場法規措施等【註6】。

　　申言之，各國以立法方式進行監管之服務業，多存在著原因不同之市場失靈問題。對於基於不同原因所採行之監管措施，國際經貿協定體制有可能作為調和及改革之機制，其他目前則尚無置喙之空間【註7】。茲分析如下。

　　1. 獨占性產業之開放及競爭規則之建立

　　最易發生獨占問題之服務業別，包含電信、運輸（特別是運輸樞紐與基礎建設）、環境服務（特別是污水排除）、以及能源服務（特別是配銷）。就此類因獨占所造成之市場失靈問題，GATS或FTA因應之道，例如針對電信服務業訂定電信參考文件，規範六項監管原則，即：（1）獨立的管制機關；（2）政府應採取適當的確保競爭防護措施；（3）許可標準的公開可獲性；（4）電信業者有義務提供網路互連並以基礎成本計價；（5）普及服務之義務必須符合市場競爭之架構；（6）稀有資源的配置與使用。而一般國內採取之因應之道即為發展促進競爭法規以保護消費者之權益。

　　2. 資訊不對稱與透明化規則

　　資訊不對稱易發生於以專業知識為基礎之服務業別上，如金融服務、律師、技師等專業服務中。對此，FTA通常採取之措施為要求會員必須提供不歧視之待遇，或是必須符合必要性測試（necessity test）才得合理限制他國會員服務提供者提供服務。國內方面，通常則是強化相關法規並要求資訊應公開具透明化。

　　3. 外部性議題

　　所謂的外部性是指那些無法經由市場價格反映出來的問題，其引發之影響包括了公共利益的缺乏、社會的貧富不均、甚至可能是環境污染等情形，特別容易引發外部性之服務業別包含運輸與觀光服務業等。目前針對外部性的市場失靈，在多邊及FTA體制下並未有特別因應之道，一般國內方面則透過政府合理之干預，制定有效手段來修正市場外部性問題。

　　4. 社會目標與貿易自由化之平衡

　　當市場不能或難以有效率配置經濟資源時，即可能影響社會發展目標之實現。易發生之業別即為涉及與公眾社會相關之服務業別，包含運輸、電信、金融、教育、與健康等服務業。對於此種可能影響社會目標發展實現之市場失靈，目前於FTA深度整合中，固然仍允許此類措施存在，但已有加以限制之趨勢。

　　（三）WTO-X自由化之趨勢

　　另一方面，不論是WTO-plus自由化整合或WTO-X自由化整合之簽署國，目前均包含已開發國家對已開發國家、已開發國家對開發中國家、以及開發中國家對開發中國家等三種類型。但最能反映WTO-plus自由化整合與WTO-X自由化整合趨勢意義之組合，則為已開發國家對開發中國家之FTA，由於已開發國家與開發中國家之經濟程度與法規落差較大，因此最佳之方式通常為透過洽簽FTA之方式進一步消除落差。至於國家經濟開發程度相當者，由於彼此間之差異性較小，因此通常FTA之內容並不會如已開發國家對開發中國家所簽署之FTA一般，包含大量的WTO-plus或WTO-X之條款【註8】。

　　進一步檢視已開發國家與開發中國家簽署之FTA，多數均屬於包含高度WTO-plus自由化內容之整合類型，而晚近亦開始出現WTO-X自由化內容之整合類型，而兩種整合類型亦呈現不同之趨勢意義。已開發國家與開發中國家簽署包含大量WTO-plus內容之FTA，此一趨勢所反應的可能原因為開發中國家對貨品與服務貿易所設立之障礙，原本即高於已開發國家，因此，已開發國家必須透過此類型的自由化整合方式，促使開發中國家做出比其在WTO架構下更進一步自由化之承諾與開放；反之，開發中國家則可藉此取得已開發國家市場進入之完整保證，獲得更高之經濟利益。【註9】

　　至於簽訂包含大量WTO-X自由化內容之FTA，所顯示之意義則為已開發國家開始向開發中國家輸出其國內法規之制度，尋求進一步之調和，不再僅限於過去要求市場進入貿易障礙之消除與進一步之開放，畢竟境內法規措施才是真正最難消除解決之貿易障礙。另一方面，通常原本僅是已開發國家相當重視WTO-X自由化條款之納入，因此，此類協定多以已開發國家對開發中國家FTA為主。然而，晚近些許具中高度經濟能力之開發中國家間所簽訂之FTA亦納入WTO-X自由化條款，如智利、南韓、以及新加坡，此亦顯示除已開發國家之外，開發中國家也開始重視輸出其國內法規之制度。

三、FTA中深度整合之趨勢分析

　　本段選擇部分在FTA中具有強烈深度整合特徵之服務業，包含電信、金融、專業證照及郵政等，其FTA深度整合之內涵加以分析。

　　（一）電信監管制度整合

　　由於電信產業屬於網路產業，且基於歷史因素，各國均有所謂「既有業者」（incumbent operator）可能因其既有之網路設施，而享有競爭上之優勢，因此美韓FTA、歐韓FTA等晚近FTA中，均有有關電信監管措施調和之規定，主要之規範內容在於確保電信市場開放後，新進電信業者得以與既有業者公平競爭的機會。

　　以美韓FTA為例，其電信監管措施調和之內容，主要係以GATS中電信附件（Annex on telecom）與WTO基本電信參考文件（basic telecom reference paper）中之規定為基礎，但亦有若干屬於WTO-X之規定。例如美韓FTA要求雙方主管機關確保在技術可行之範圍內，以合理條件與待遇提供號碼可攜（number portability）機制，以及電信業者得以以無歧視之方式，核配電話號碼，均為WTO所欠缺之規定。

　　此外，美韓FTA特別針對電信業中涉及科技與標準之措施，訂出規則。其原則要求美韓雙方得以基於合法政策目標，限制科技或標準，惟該等措施之草擬、採行與實施不應構成不必要之貿易障礙，不過雙方享有決定何謂合法政策目標之權利，同時確認給予本國業者保護並非合法政策目標。此外，在為確保無線頻譜（radio spectrum） 之有效利用（包含避免有害之干擾）、維護消費者能夠持續接取利用本國或外國之網路或服務（例如行動通信之國際漫遊服務）、強化執法、或保護人身健康與安全，雙方仍得對於使用特定無線頻譜所能提供之服務，限定其所能採取科技或標準之技術要求（例如指定特定頻譜僅能提供特定服務）。

　　不過，對於科技及標準之限制，協定要求在可能之範圍內，雙方應以表現作為「技術要求」為基礎，而非「設計或描述性之特徵」。同時，對電信或加值服務而言，在強制要求採取特定技術或標準，或限制提供者選擇其科技權限之場合，雙方應在規則制訂程序中，先行判定市場力量無法，或無法合理預期能夠達成合法之政策目標，並且賦予服務或設備提供者證明替代技術或標準得以達成合法政策目標之機會。最後，在已採取該等措施後，應賦予服務或設備提供者請求發動規則制訂程序，以增加能夠有效及合理的達成政策目標的替代性科技或標準。美韓雙方應對該等請求之准駁，以書面說明其理由，其理由應包含修正或停止適用該等措施對消費者之影響。同時並應將該回應說明公布。在可能之範圍內，亦應公布該等請求。

　　最後，美韓FTA更納入「監管自制」（regulatory forbearance）之概念（亦即尊重市場機制，不採行監管措施），亦即美韓雙方同意市場機制對提供更多種電信服務之重要性，因此雙方在有以下判斷時，應於其法令許可範圍內行使監管自制：

　　（1）不需要透過政府監管，即可防止不合理或歧視性行為；

　　（2）不需要透過政府監管，即可確保消費者權益；

　　（3）監管自制與強化業者間之競爭在內等公共利益之方向一致。

　　（二）金融監管制度整合

　　例如美韓及歐韓FTA中，對於金融服務監管措施之WTO-X深度整合規定，亦有相當之著墨。例如歐韓FTA中規定，歐韓雙方在可能程度內，在金融服務業之法規與監理上，應遵循國際所認同標準為之。而所謂的國際所認同標準，包括有「巴塞爾委員會有效金融監理主要原則」（Basel Committee's Core Principles for Effective Banking Supervision）、「IAIS保險核心原則與方法」（IAIS Insurance Core Principles and Methodology）、「IOSCO 證券管理之目標及原則」（IOSCO Objectives and Principles of Securities Regulation）、「OECD租稅資訊交換協定」（Agreement on Exchange of Information on Tax Matters of the OECD）等。

　　而美韓FTA，亦針對法規透明化規範與審慎監理措施之承認等方面，有相當多深度整合規定。例如就法規以及發照程序之透明化規範部分，美韓FTA要求當事國雙方在可行的範圍內達成以下三項要求：

　　（1）應事先公布或發布與本章相關的一般性法令之草案，並說明其目的；

　　（2）應提供利害關係人和他造當事國，對於前述法令草案有合理的評論機會；

　　（3）應於最後所採行之法令中，以書面說明利害關係當事人對於法令草案提出主要書面之處理。

　　而對發照程序的透明化部分，美韓FTA要求管制機關應通知申請人其申請狀態。如管制機關要求申請人提供額外資訊時，應立即通知申請人。一方當事國之管制機關應於申請完成後之120天內，作成關於金融機構投資人、金融機構或跨境金融服務業者，就提供金融服務提出之申請進行之行政處分，並立即將結果通知申請人。申請案尚未踐行所有相關之聽證程序或資料蒐集者，不得視為完成。倘該處分無法在120天內作成，主管機關應盡速通知申請人，並盡可能於合理期間內作成處分。

　　（三）專業證照相互承認之整合

　　以美韓FTA為例，其規定為履行雙方對服務提供者之授權、發照或要件制訂出標準的政策目的，美韓一方得承認在其他國家所取得之教育、經驗或其發給的執照或要件。對此，該協定要求若是美韓雙方已有與其他國家簽訂相互承認資格之協定時，應針對他方有興趣之資格承認事項，提供他方適當的機會已加入或新制訂一個相互承認協定。再者，當任何一方自主的對資格加以承認時，應提供適當機會讓締約國他方證明在其境內獲得之教育、經驗、執照、證明與其他符合要求之事項，屬於自主承認之對象。最後締約國不得藉由適用授權、發照、或證明之標準與要件，造成歧視或隱藏性之貿易障礙。同時美韓FTA並要求發展出對雙方專業服務提供者的暫時發照協議的程序，而目前應主要推動的服務業別，為工程服務、建築服務與獸醫服務。

　　（四）郵政服務競爭規則

　　美韓FTA及歐韓FTA，均有針對郵政服務之競爭規則加以規範。例如美韓FTA要求雙方應保證，當一方之郵政服務獨佔提供者（亦即郵政總局）同時參與快遞服務之競爭時，無濫用其獨佔地位，而有違該協定有關國民待遇、最惠國待遇、市場進入承諾之行為，同時不從事於交叉補貼之行為，同時亦應確保郵政服務獨佔提供者提供保險等金融服務時，無濫用市場地位之行為。

　　歐盟曾於2005年時，在WTO提出一份郵政服務之監管原則參考文件（TN/S/W/26），但並未獲得會員之支持。如今其明顯有意透過雙邊FTA之方式，將前述歐盟郵政促進競爭之監管架構，推廣至貿易對手國，作為解決除市場進入自由化以外之經營障礙問題的手段。

　　對此，歐韓FTA規定，在不遲於該協定生效後三年內（亦即2014年以前），雙方應在確保郵政及快遞服務之競爭，不會受到獨占業者之影響，歐韓FTA貿易委員會應制訂適用於郵政及快遞服務之監管原則，而此一監管原則應包含反競爭行為規範、普及服務、個別執照發放與管制機關之性質等事項。

　　此外，歐韓FTA於金融服務額外承諾部分，亦對郵政服務業者向公眾提供保險服務之情形，有特別規定，其要求韓歐盟雙方應確保，由其領域內郵政服務業者提供之保險服務，相對於私人保險公司，並無享有競爭上之優勢。對此，韓國在可行之範圍內，必須確保韓國「金融服務委員會」（Financial Services Commission）對由郵政服務業者（亦即韓國知識與經濟部直屬之「韓國郵政」）所提供之保險承保服務（insurance underwriting services）有監督管理之職權，並以與其他私營保險業者相同之規則進行監管。

四、結語

　　觀察近年來先進國家所簽定之FTA，對於服務業之開放，除了傳統的市場進入與國民待遇承諾之外，更包含眾多境內監管法規之鬆綁與調和之要求，亦即所謂的WTO-X自由化整合。由於我國亦將推動雙邊經貿協定做為關鍵經貿政策之一，因此，未來我國如欲與他國洽簽FTA，勢必亦將面對WTO-X自由化整合此一趨勢，並於事前規劃其因應調整之道。

　　事實上，推動市場自由化與法規革新，以促進良好有效之市場競爭，同時保護消費者之權益，亦為我國經濟自由化之目標【註10】。欲達成此目標，國內即需有完善之監管法規。因此，各國皆有檢視調整國內相關監管制度與法規之必要性，特別是針對監管密度需求高之服務業別，而我國亦不例外。另一方面，由於國內監管法規對服務貿易亦產生相當影響，特別容易造成隱藏性之貿易限制，因此，透過與國際間監管法規之調和與接軌，可促進貿易之真正自由化與透明化，進而吸引外人進入投資。特別是若我國能藉此從事於國內之管制改革（regulatory reform），提升監管措施之透明性與可預測性（predictability），台灣將會是最大受益者。