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臺美21世紀貿易倡議之意涵與展望

一、臺美21世紀貿易倡議背景

  我國行政院經貿辦、美國貿易談判代表署(USTR)於2022年6月宣布展開「臺美21世紀貿易倡議」(以下稱「臺美倡議」)之談判,預計針對11個議題進行協商。今(2023)年3月中行政院經貿辦表示第一階段談判已完成五項議題,原本屬於良好法制作業的服務業國內規章獨立為個別議題下,第一階段成果先完成貿易便捷化、反貪腐、良好法制作業、服務業國內規章以及中小企業五個議題。尚待後續談判的還有數位貿易、標準、農業、環境、勞工、國營事業、非市場政策及作法等七個議題。

二、臺美倡議將是拜登政府所簽訂的第一個經貿協議

  臺美倡議啟動的背景,有人認為是臺灣未如預期獲邀參加拜登政府去年5月發動的「印太經濟架構」(IPEF)首輪協商下,美國乃另闢途徑以臺美倡議代之,不論這個揣測是否屬實,臺美倡議的啟動仍象徵臺美深化經貿互動的新起點與里程碑。特別是臺美倡議後發先至完成第一階段談判成果,使得臺美倡議將是拜登政府上任至今,所簽署的第一部經貿協定。

  拜登政府上任後,強調傳統自由貿易協定(FTA)的自由化做法已過時,只考量無止盡的開放、壓低貨品價格、成本效率優化等面向,並不符合美國利益,因此拜登政府表示,對外貿易政策將著重解決供應鏈脆弱、過度依賴、製造業空洞化及危害地球永續的問題,從而拜登政府發起了多項對談或倡議,例如與歐盟的「貿易和技術委員會」(TTC)、與英國的「大西洋貿易未來對話」(Dialogues on the Future of Atlantic Trade)以及IPEF等,不過這些對話的進展至今多未見具體規則,臺美倡議是美中對抗後、及拜登政府揚棄傳統自由貿易思維下,美國推動「新結盟策略」簽署的第一份完整性的協定。

三、台美倡議未談降關稅,反而為台灣產業爭取空間

  鑑於拜登政府無意尋過去傳統FTA作法,則降關稅、服務業與投資的進一步開放,都不在台美倡議的議題之列,對此,外界則有意見認為台美倡議實質效益不大。然而實際從台美關稅結構觀察,倘若台美倡議納入降關稅之談判,恐怕開放壓力會在我方國內產業,畢竟美國全貨品平均名目稅率為3.04%,農產品為12%;反觀台灣全貨品平均名目關稅為6.34%,農業產品更高達15.06%,則台美若進行降關稅談判,我方降稅幅度的壓力勢必高於美方,特別是美國國內畜牧業及農業州的遊說團體勢力龐大,例如我國對進口牛雜、內臟、牛肉骨等品項課徵15%~35%關稅;生鮮冷藏豬肉關稅多為12.5%,冷凍豬肉則是課徵15%到35%不等的關稅,都將面臨降稅壓力。

  即便我國工業產品平均關稅較低,但也有如小客車關稅17.5%,貨車25%等仍受到高關稅保護的製造業。從過去美韓FTA談判經驗觀察,美國向韓國要求汽車市場的開放立場強硬,於是韓國讓步給美國的汽車配額從25000輛增加到5萬輛[1]。台灣國內汽車市場在2019年進口車市占率已達47%,倘若台美間對此進一步降稅,可想見對國產汽車市占率影響難以避免。

  因此台灣反而應把握此次談判尚未包含降關稅的機會,加速國內產業的調適,畢竟從美國與他國談判的經驗觀察,高關稅的一方與美國談判總是一場硬仗。加速國內產業轉型與配套方案,俾使美國經貿政策若願意重談市場開放時,台灣可隨時準備好讓台美倡議升級為完整的FTA型態。

四、後續談判才是挑戰

  臺美倡議第一階段完成的五個議題,為雙方共識程度高、難度低的議題,而後續七個議題,例如農業、勞工、國營事業、非市場政策及作法等,恐怕才是台美談判的挑戰所在。

  以農業為例,其議題重點就是「食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施」(SPS),在美國曾主導的CPTPP的SPS規範,即在「風險分析」有了明確創舉,規定SPS措施應包含風險評估、風險溝通、風險管理等三步驟,且要求進行風險分析的流程應有政府紀錄,且利害關係人與出口方有評論機會。此外在美加墨協議(USMCA),更對於農業生物科技有額外規定,雖然不強制須開放生物科技食品(如基改食品)之輸入或販售,但仍應依科學原則對生物科技產品進行管理,這些實際上都涉及美國農產品出口利益,惟我方是否能全盤接受,恐怕國內尚待凝聚共識。

  再如國營事業(state-owned enterprise, SOE)的議題,國際間規範SOE之核心目的,不在於禁止政府控制事業的存在,而在於維繫正常市場競爭關係的運作,維護「競爭中立原則」(Competition Neutrality),也就是在特定經濟市場中,企業不該受到不當之競爭利益。例如依據CPTPP與USMCA規定要求,SOE進行商業行為時,必須基於正常商業考量,而非特殊政治或干擾市場目的。其次,也要求各國政府對於規範SOE及私人企業之權責機關,於執行法規應一視同仁,遵守監管中立原則。第三,也應限縮SOE因企業與國家資本相互流通,而導致SOE獲得不正常競爭優勢或更強的市場影響力。對此,我國國營事業/政府控制事業受到國營事業管理法、審計法之規範下,多係依據商業考量進行商業活動;在租稅、監管及政府採購等議題上,也多已無優惠性待遇。然而因美國主導的SOE定義,乃採取實質控制說[2],而非單純股權控制,此等概念與我國國營事業管理法以「政府資本超過百分之五十者」之規則不同。則我國未來如何界定受到台美倡規範適用的SOE範圍,也待國內商討。

五、結語

  針對台美倡議其餘議題,台美談判機關都曾表示期在今年11月APEC會議前完成,能否如期達成尚待觀察,但第一階段的完成已有諸多意義。首先,臺美倡議若可簽署,可能對其他國家產生示範與激勵效果,由美國帶頭與台灣推動此等經貿協定下,或可使其他國家增加意願、突破過去因一中因素自我設限的心防,而帶動後續與台灣個別提升經貿連結的空間。

  再者,美國是臺灣最重要科技進步的來源,強化科技夥伴與客戶合作,當然有助於強化臺灣韌性。更重要的,在經濟安全思維下,美國等國在意的關鍵產業領域(如半導體、AI、超級電腦等),不再由自由貿易、價格低廉、生產效率等來決定往來貿易的對象,而是以「民主、市場經濟、法治化、負責任、綠色減碳」等新元素,作為未來合作,而臺美倡議乃是美國背書臺灣符合這些價值的重要證據。

  我們所面對的世界將可能朝向經濟二元論的方向前進,然而美中對抗也可能變化,因此資訊情報交換與取得,政策的協調,都是強化臺灣韌性的方式。期能透過臺美協定,有助於發揮即時掌握世界變化的趨勢,掌握市場先機、也就是掌握商機。


[1]美韓FTA(KORUS)在川普上任後被要求重談汽車開放的議題,於2018年9月完成修正版,美國出口到韓國的汽車配額從25000輛增加到5萬輛;且美國對來自韓國輕型貨車的25%關稅,則延緩降稅,從原訂應於2021零關稅延長至2041年才落日。惟韓國也換得韓國得以70%配額出口鋼鐵至美國,在此額度內不用課徵232鋼鋁稅(25%及10%)。

[2]以美國曾主導談判的CPTPP政府控制事業規範為例,其定義的政府控制事業,除了是政府直接擁有50%以上股份資本外,若政府透過所有權權益,可控制50%以上投票權;或政府有權任命過半數董事會(或同等管理機構)成員,均認定為SOE。