一、臺美21世紀貿易倡議背景
我國行政院經貿辦、美國貿易談判代表署（USTR）於2022年6月宣布展開「臺美21世紀貿易倡議」（以下稱「臺美倡議」）之談判，預計針對11個議題進行協商。今（2023）年3月中行政院經貿辦表示第一階段談判已完成五項議題，原本屬於良好法制作業的服務業國內規章獨立為個別議題下，第一階段成果先完成貿易便捷化、反貪腐、良好法制作業、服務業國內規章以及中小企業五個議題。尚待後續談判的還有數位貿易、標準、農業、環境、勞工、國營事業、非市場政策及作法等七個議題。
二、臺美倡議將是拜登政府所簽訂的第一個經貿協議
臺美倡議啟動的背景，有人認為是臺灣未如預期獲邀參加拜登政府去年5月發動的「印太經濟架構」（IPEF）首輪協商下，美國乃另闢途徑以臺美倡議代之，不論這個揣測是否屬實，臺美倡議的啟動仍象徵臺美深化經貿互動的新起點與里程碑。特別是臺美倡議後發先至完成第一階段談判成果，使得臺美倡議將是拜登政府上任至今，所簽署的第一部經貿協定。
拜登政府上任後，強調傳統自由貿易協定（FTA）的自由化做法已過時，只考量無止盡的開放、壓低貨品價格、成本效率優化等面向，並不符合美國利益，因此拜登政府表示，對外貿易政策將著重解決供應鏈脆弱、過度依賴、製造業空洞化及危害地球永續的問題，從而拜登政府發起了多項對談或倡議，例如與歐盟的「貿易和技術委員會」（TTC）、與英國的「大西洋貿易未來對話」（Dialogues on the Future of Atlantic Trade）以及IPEF等，不過這些對話的進展至今多未見具體規則，臺美倡議是美中對抗後、及拜登政府揚棄傳統自由貿易思維下，美國推動「新結盟策略」簽署的第一份完整性的協定。
三、台美倡議未談降關稅，反而為台灣產業爭取空間
鑑於拜登政府無意尋過去傳統FTA作法，則降關稅、服務業與投資的進一步開放，都不在台美倡議的議題之列，對此，外界則有意見認為台美倡議實質效益不大。然而實際從台美關稅結構觀察，倘若台美倡議納入降關稅之談判，恐怕開放壓力會在我方國內產業，畢竟美國全貨品平均名目稅率為3.04%，農產品為12%；反觀台灣全貨品平均名目關稅為6.34%，農業產品更高達15.06%，則台美若進行降關稅談判，我方降稅幅度的壓力勢必高於美方，特別是美國國內畜牧業及農業州的遊說團體勢力龐大，例如我國對進口牛雜、內臟、牛肉骨等品項課徵15%~35%關稅；生鮮冷藏豬肉關稅多為12.5%，冷凍豬肉則是課徵15%到35%不等的關稅，都將面臨降稅壓力。
即便我國工業產品平均關稅較低，但也有如小客車關稅17.5%，貨車25%等仍受到高關稅保護的製造業。從過去美韓FTA談判經驗觀察，美國向韓國要求汽車市場的開放立場強硬，於是韓國讓步給美國的汽車配額從25000輛增加到5萬輛[1]。台灣國內汽車市場在2019年進口車市占率已達47%，倘若台美間對此進一步降稅，可想見對國產汽車市占率影響難以避免。
因此台灣反而應把握此次談判尚未包含降關稅的機會，加速國內產業的調適，畢竟從美國與他國談判的經驗觀察，高關稅的一方與美國談判總是一場硬仗。加速國內產業轉型與配套方案，俾使美國經貿政策若願意重談市場開放時，台灣可隨時準備好讓台美倡議升級為完整的FTA型態。
四、後續談判才是挑戰
臺美倡議第一階段完成的五個議題，為雙方共識程度高、難度低的議題，而後續七個議題，例如農業、勞工、國營事業、非市場政策及作法等，恐怕才是台美談判的挑戰所在。
以農業為例，其議題重點就是「食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施」（SPS），在美國曾主導的CPTPP的SPS規範，即在「風險分析」有了明確創舉，規定SPS措施應包含風險評估、風險溝通、風險管理等三步驟，且要求進行風險分析的流程應有政府紀錄，且利害關係人與出口方有評論機會。此外在美加墨協議（USMCA），更對於農業生物科技有額外規定，雖然不強制須開放生物科技食品(如基改食品)之輸入或販售，但仍應依科學原則對生物科技產品進行管理，這些實際上都涉及美國農產品出口利益，惟我方是否能全盤接受，恐怕國內尚待凝聚共識。
再如國營事業（state-owned enterprise, SOE）的議題，國際間規範SOE之核心目的，不在於禁止政府控制事業的存在，而在於維繫正常市場競爭關係的運作，維護「競爭中立原則」（Competition Neutrality），也就是在特定經濟市場中，企業不該受到不當之競爭利益。例如依據CPTPP與USMCA規定要求，SOE進行商業行為時，必須基於正常商業考量，而非特殊政治或干擾市場目的。其次，也要求各國政府對於規範SOE及私人企業之權責機關，於執行法規應一視同仁，遵守監管中立原則。第三，也應限縮SOE因企業與國家資本相互流通，而導致SOE獲得不正常競爭優勢或更強的市場影響力。對此，我國國營事業/政府控制事業受到國營事業管理法、審計法之規範下，多係依據商業考量進行商業活動；在租稅、監管及政府採購等議題上，也多已無優惠性待遇。然而因美國主導的SOE定義，乃採取實質控制說[2]，而非單純股權控制，此等概念與我國國營事業管理法以「政府資本超過百分之五十者」之規則不同。則我國未來如何界定受到台美倡規範適用的SOE範圍，也待國內商討。
五、結語
針對台美倡議其餘議題，台美談判機關都曾表示期在今年11月APEC會議前完成，能否如期達成尚待觀察，但第一階段的完成已有諸多意義。首先，臺美倡議若可簽署，可能對其他國家產生示範與激勵效果，由美國帶頭與台灣推動此等經貿協定下，或可使其他國家增加意願、突破過去因一中因素自我設限的心防，而帶動後續與台灣個別提升經貿連結的空間。
再者，美國是臺灣最重要科技進步的來源，強化科技夥伴與客戶合作，當然有助於強化臺灣韌性。更重要的，在經濟安全思維下，美國等國在意的關鍵產業領域（如半導體、AI、超級電腦等），不再由自由貿易、價格低廉、生產效率等來決定往來貿易的對象，而是以「民主、市場經濟、法治化、負責任、綠色減碳」等新元素，作為未來合作，而臺美倡議乃是美國背書臺灣符合這些價值的重要證據。
我們所面對的世界將可能朝向經濟二元論的方向前進，然而美中對抗也可能變化，因此資訊情報交換與取得，政策的協調，都是強化臺灣韌性的方式。期能透過臺美協定，有助於發揮即時掌握世界變化的趨勢，掌握市場先機、也就是掌握商機。
[1]美韓FTA（KORUS）在川普上任後被要求重談汽車開放的議題，於2018年9月完成修正版，美國出口到韓國的汽車配額從25000輛增加到5萬輛；且美國對來自韓國輕型貨車的25%關稅，則延緩降稅，從原訂應於2021零關稅延長至2041年才落日。惟韓國也換得韓國得以70%配額出口鋼鐵至美國，在此額度內不用課徵232鋼鋁稅（25%及10%）。
[2]以美國曾主導談判的CPTPP政府控制事業規範為例，其定義的政府控制事業，除了是政府直接擁有50%以上股份資本外，若政府透過所有權權益，可控制50%以上投票權;或政府有權任命過半數董事會（或同等管理機構）成員，均認定為SOE。