一、當代國際發展合作重要倡議之發展
官方發展援助（Official Development Assistance, ODA）為國際發展合作的一種形式，且為各國進行國際發展合作最主要的一種方式。而當代國際發展援助體系最重要的一項改革，乃是將「降低赤貧人口」納入國際發展援助的重要項目與目標當中，2000年9月通過之「聯合國千禧年宣言」（United Nations Millennium Declaration）即為該項改革之重要成果。該宣言以「發展與消滅貧窮」為題，揭櫫21世紀8大發展合作目標-千禧年發展目標（Millennium Development Goals, MDGs），並設定在2015年之前達成各項目標。MDGs的重要性在於，其明確訂立發展援助的目標，宣示國際社會將優先滿足人類基本需求，並同時關注環境永續發展與全球發展合作關係。
國際社會在履行對MDGs承諾的過程中，不斷進行改善援助成效的討論與倡議，最終，經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）於2005年3月通過「巴黎援助成效宣言」（Paris Declaration on Aid Effectiveness，簡稱「巴黎宣言」），以5大原則與12項指標，做為各國發展援助政策規劃之操作準則，以利相關政策之制定、評估與監督。並且，自此之後，「援助」一詞為「國際合作」所取代，「受援國」被「夥伴國」所取代，國際發展合作的關係被重新定義，夥伴國的主體性受到重視，施與受之間共同提升合作效益的精神，一躍成為ODA的主流思潮，而巴黎宣言倡導的「援助有效性」理念，也逐漸成為已開發國家ODA政策的核心概念。
之後，OECD續於2008年通過「阿克拉行動議程」（Accra Agenda for Action, AAA），重申對巴黎宣言的承諾，特別是促進「包容性夥伴關係」[1]；亦即指積極與更廣泛的利害關係人，也就是將援助國、其他援助者、基金會、企業和公民社會組織（Civil society organizations, CSOs）等進行連結，共同建立夥伴關係，此使AAA成為「公私部門合作」精神之濫觴。
2011年，OECD再通過「釜山夥伴關係協議」（The Busan Partnership Agreement）[2]，其雖延續巴黎宣言之立論，但是更強調發展合作計畫對促進夥伴國減貧、經濟增長所發生的作用，也就是「發展有效性」（Development effectiveness），此為兩者之間的最大差異。然而，「援助有效性」（Aid effectiveness）和「發展有效性」並不是相互矛盾、相互替代的概念，而是相互補充、相互促進的概念，一為「方式」、「形式」，另一則為「目標」、「內容」，兩者對於提高援助的效果都不可或缺。因此，自釜山宣言之後，各國開始在國際發展合作計畫的管理上，朝此兩個方向不斷改善作法。
隨著國際發展合作議題範疇逐漸深化，2016年1月，永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）取代了MDGs，成為各國在2030年之前推動國際發展合作政策之圭臬，除了MDGs的既有目標之外，還將議題延伸至經濟發展和環境領域，形成17項目標，以多元角度概括勾勒全球整體發展各領域的層面及交織收斂的可能性。這些目標彼此之間是串連且密不可分的，因此，不能只從單個目標去思考，而是要將這17個項目整合在一起構思，包括與企業／NGOs組織的跨部門合作、國家與國家間的溝通與配合等。整體來說，各國要朝17項目標前進，整體社會的思考模式與經濟模式必須要有極大的轉變，不能再像工業時代一樣，單純以經濟為導向，而是必須將環境與社會層面一起納入決策思考中，也就是「永續經濟」的概念與思維。SDGs要求的轉變，不只是政府與企業必須負責的，全球公民也可以透過消費、傳播、行動等方式，扭轉整個社會的型態走向。
自SDGs啟動後，5年多來國際社會實現目標的成果大有斬獲。根據2019年聯合國報告，各國在一些關鍵領域已有初步進展，包括極端貧困已大大減少，5歲以下兒童死亡率在2000年至2017年間下降了49%，免疫接種挽救了數百萬人的生命，世界上絕大多數人口都可以使用電；海洋保護區自2010 年以來達到翻倍的成長，各國致力於共同解決非法捕魚問題；已有186個國家批准關於氣候變化的巴黎協定，幾乎所有締約國都通報首份國家自主貢獻報告。另外，有大約150個國家制定了因應快速城市化之政策；有71個國家及歐盟建立了超過300項支持永續消費和生產之政策和措施；國際組織、企業、地方政府、科學界和民間社會皆投入實現SDGs的行列[3]。
儘管國際社會在實現SDGs上有所進展，但是2020年3月大爆發的COVID-19，引發一場前所未有的健康、經濟和社會危機，威脅全球無數的生命和生計。這場危機不僅使得SDGs累積的各項成果受到減損，還使目標的實現受到嚴峻的挑戰；全球死亡人數超過40萬並且持續攀升，幾乎沒有一個國家能夠倖免，許多國家的衛生系統已臨近崩潰的邊緣，全球有一半的勞工生計受到嚴重影響；超過16億名學生無法到學校接受教育，數千萬人陷入極端貧困和饑餓，抹殺了近年來SDGs取得的些許進展。更甚的是，雖然COVID-19影響到每一個人和每一個社區，但是結果卻不平等，它暴露並加劇了既有的不平等和不公正狀態，例如截至2021年6月17日，歐洲和北美每100人接種了約68種疫苗，而撒哈拉以南非洲地區卻不到2人[4]。另外，COVID-19反映了各國社會根深蒂固的問題，諸如社會保護不足、公共衛生系統薄弱和健康覆蓋不足、結構性不平等、環境退化和氣候變化等，此顯示國際發展合作倡議履行的緊迫性。而疫情的大流行，也加速了各國政府和企業的數位化轉型，深刻改變了民眾互動、學習和工作的方式，此為國際社會創造了新的合作樣態。
在此情勢下，聯合國登高一呼，要求國際社會在健全資料和科學的基礎上，以SDGs為核心，展開協調和全面性因應和恢復工作。其建議，風險最大的國家必須緊急強化衛生系統，增加檢測、追蹤和治療的能力，擴大治療和疫苗覆蓋率。而此需要大規模的多邊合作，恢復計畫必須促進低碳、具有氣候適應力的經濟轉變，並支援優質公共服務的普及。同時，在2021年10月30日的聯合國氣候大會（26th UN Climate Change Conference of the Parties, COP26）上，古特雷斯（António Guterres）秘書長大聲疾呼，各國應盡最大的努力產出更多的疫苗，從而實現疫苗公平。
由上可見，雖然COVID-19帶來巨大的挑戰，但是危機卻也鼓舞了社區復原力，具體突顯了各領域重要工作者的工作艱鉅情況，並且促進了社會褔利的快速擴展，數位化轉型的加速，以及史無前例的全球疫苗開發合作，例如聯合國跟世界衛生組織（World Health Organization, WHO）正在推動的全球疫苗行動方案（COVAX），此塑造了新的國際發展合作模式，為國際發展合作議題開啟新的一頁，使國際社會趁勢利用這場危機改變世界，實現2030年議程。
二、COVID-19相關支援也納入ODA之計算
關於各國ODA預算執行的通報準則，乃是依據OECD發展援助委員會（Development Assistance Committee, OECD/DAC）於1969年所訂標準。所謂ODA，是指「流向DAC 官方發展援助接受方名單上的國家和領土，以及多邊發展機構的資金」，包含兩種條件：（1）由官方機構（包括地方政府）或其執行機構提供，（2）以促進開發中國家的經濟發展和福利為主要目標之贈款和優惠貸款。簡單來說，就是提供援助的國家，以較低廉的成本，提供被援助國，進行公共建設的開發與維運。整體來說，ODA必須具備的要件包括：（1）為各國政府或官方援助機構所提供，（2）以支持開發中國家促進經濟發展與社會福利為目的，（3）為使開發中國家不負擔資金，無償援助比例必須占有一定比例以上。這些ODA資金主要用於促進衛生、衛生、教育、基礎設施以及加強稅收制度和行政能力等領域的發展；至於軍事援助（使用捐助者的武裝部隊提供人道援助的費用例外）和促進捐助者本身的安全利益，或是具有商業目的之交易，例如出口信貸等，皆非為ODA。
基本上，OECD/DAC有一份開發中國家清單，只有對這些國家的援助才算作ODA。該清單會定期更新，目前包含 150多個國家或地區。該清單待每三年修訂一次，連續三年超過高收入門檻的國家將在審查過程中被刪除。清單乃按組別列出國家和地區，第一列為聯合國定義的低度開發國家（Least developed country, LDCs）；其他列則根據世界銀行每三年審查各國人均國民所得（Gross national income, GNI）報告中的所有低收入和中等收入國家。最近一次的審查於2020年完成，有部分國家既是ODA的重要提供者也是接受者，
例如土耳其和泰國。
ODA的種類，按照途徑大致分為「雙邊援助」與「多邊援助」兩種。「雙邊援助」係指兩個國家或地區之間，透過發展援助計畫或經濟技術合作協定，由提供援助的國家以直接提供無償或有償款項、技術、設備、物資等方式，協助夥伴國之發展經濟或渡過暫時性困難而進行的援助活動，包括財政援助（比重較大）、技術援助（有逐漸上升趨勢）、雙邊贈與（不要求受援方承擔還款義務，如技術援助、糧食、債務減免等）、緊急援助、雙邊直接貸款（援助方政府向受援方提供的優惠性貸款，如開發建設、糧食援助、債務調整等）。「多邊援助」則指多邊援助機構利用成員國的捐款、認繳的股本、優惠貸款，以及在國際資金市場中的借款或業務收益等，按照該機構所制定的援助計畫，向開發中國家或地區提供的援助，例如聯合國發展計畫署（United Nations Development Programme, UNDP）以贈款的方式向開發中國家提供無償技術援助、國際金融機構以優惠貸款的方式提供財政援助、緊急援助和救災援助等。
鑒於COVID-19危機對全球造成史無前例的挑戰，國際社會於2020年開始，就ODA在此時期所能扮演的角色展開討論。其結論為，根據資料顯示，自二戰結束後開始進行ODA以來，幾乎每隔十年，世界都會遇到重大的經濟危機，在這些挑戰中，ODA已被證明是最穩定的外部融資來源，特別是相較於對經濟衝擊更為敏感的私人資金流動來說。因此，儘管ODA可能無法抵消其他如投資等流量的下降，但是其可靠性對於在開發中國家進行長期規劃來說至關重要，尤其是對低度開發國家。
在此情況下，OECD/DAC也將關於COVID-19的援助納入各國ODA的實績，以此鼓勵對抗大流行並促進復甦，內容包含：（1）對夥伴國衛生系統的投資，如衛生行政部門、醫院、實驗室等；（2）與COVID-19控制相關的活動，如資訊、教育、交流、開發中國家人口檢測、預防、治療、護理、疫苗和疫苗接種活動等；（3）人道主義應對措施，如減輕COVID-19的影響，或是幫助與重建貧困人口的生計等；（4）提供開發中國家疫苗/測試/治療的費用。
惟，由於ODA之主要目的在於「促進開發中國家的經濟成長或福利」，因此，傳統乃將同時對於已開發國家和開發中國家皆有益的活動排除在ODA之外，例如關於癌症的醫學研究一向被排除在ODA之外，但此即關係到疫苗/測試/治療之開發研究是否可算入ODA?對此，OECD/DAC解釋，如果各項主題性研究乃是專門針對開發中國家而行，皆可算為ODA，例如專門針對開發中國家所進行的疫苗開發可算入ODA，包括與開發中國家衛生研究機構在COVID-19上的合作。另外，對於目前國際社會正在推動的ACT Accelertator計畫、COVAX計畫基金之貢獻是否可算入ODA? OECD/DAC也對此說明，即使這些國際倡議的受惠對象非僅限於開發中國家，但是透過這些加速開發、公平分配和擴大疫苗、治療方法和診斷方法的提供，有利於降低COVID-19 死亡率和嚴重疾病，從而盡快結束COVID-19大流行，以降低死亡率和嚴重的疾病，加速結束健康和經濟危機，並在短期內全面恢復全球的社會和經濟活動，並提升對COVID-19衍生疾病的控制，因此可視為ODA[5]。
三、國際發展合作新紀元之展開
綜上所述，自2015年以來，各國在實現SDGs方面大有進展，包括建立了更強大的衛生系統、更廣泛的社會福利覆蓋面、更平等的社會和更健康的天然環境等。但是COVID-19疫情發生之後，這些發展不僅遭到擱置還有所減損，並且波及到其他領域，例如減少不平等、降低碳排放和解決飢餓等目標的進展有所停滯甚至逆轉。根據聯合國《2021年永續發展目標報告》（Sustainable Development Goals Report 2021），全球極端貧困率在20多年來首次上升，2020年有1.19至1.24億人口重新陷入極端貧困；童婚在近年下降後預估將再度上升，無償和薪酬過低的護理工作將越來越多並且不成比例地落在婦女和女孩的肩上，對教育和收入機會以及健康亦造成重大影響。
如前述，古特雷斯秘書長呼籲各國盡最大的努力產出更多的疫苗，從而實現疫苗公平。根據聯合國的統計，全球已有500萬人死於COVID-19，雖然已開發國家正在推出第三劑COVID-19疫苗，但是非洲地區卻只有約5%的人接種疫苗。過度擁擠的醫院和疲憊的衛生工作者，以及COVID-19新型變種傳播的風險等因素，正使更多生命受到威脅中[6]。
簡言之，COVID-19將全球的命運交織在一起，也讓國際社會領域到所有的國際發展合作系統相互關聯，必須緊密聯繫，方能消除COVID-19此一共同威脅，發揮最大效用。為此，國際社會創建了COVAX此一國際機制，做為協助各國尋找和資助COVID-19疫苗的平台。透過廣泛的疫苗合作，以「團結互惠互利」為核心概念，透過支持公平和更好的國際治理結構，應對全球威脅和創造全球公共產品。
由於COVID-19所帶來的巨大挑戰，讓各國理解到合作的重要性與迫切性，更重要的是公平性。因此，國際發展合作在COVID-19之後又發生了轉變，為了對抗變化極為詭異的COVID-19，AAA包容性夥伴關係的精神全面體現。以COVAX為例，其乃由流行病預防創新聯盟（Coalition for Epidemic Preparedness Innovations, CEPI）[7]、全球疫苗免疫聯盟（Global Alliance for Vaccines and Immunisation, Gavi）[8]和WHO以及聯合國兒童基金會（United Nations International Children's Emergency Fund, UNICEF）共同領導，從這些機構的合作對象來看，幾乎集結了全球公私部門的力量。也就是說，COVID-19以後，國際社會全面動員，竭盡公私部門的所有能量，展現了前所未有的團結力量，共同對抗病毒。
在此情勢下，國際發展合作邁向新紀元，讓國際社會在2030年達成SDGs的最後十年之際，有機會共同戰勝COVID-19，同時對抗氣候變化之衝擊，解決貧困和不平等問題，增強所有婦女和女童的權能，並建立更具包容和公平的社會。
四、對我國推動國際發展合作的啟發
展望未來，國際發展合作的核心議題將包含三大重點：疫苗、氣候與債務，各國勢必在符合ODA標準之下，新增和增加對抗COVID-19的項目，並與健康和氣候相關的議題進行妥善配置，同時因應債務處理需求的增加等情況。OECD/DAC歸納，未來國際發展合作將更強調多方國際發展參與者的共同努力，並且利用科學技術將成為核心課題，發展資金缺口問題也將成為國際發展合作領域的討論重點[9]。因此，各國推動發展合作必須平衡應急行動與既有計畫的連續性，協助夥伴國家從危機中學習建立復原力。
我國對外援助已超過一甲子的時間。近年，我國以「務實外交」，推動與邦交國及對我友好國家之合作，規劃呼應SDGs之政策與計畫；更以納入產業連結的思維，以及透過與私部門的合作推動援外計畫，相當符合SDGs的精神。可說是以更「接地氣」的方式，擴大產業參與國際發展合作計畫之機會。同時，在區域合作方面，並非局限於邦交國集中之拉美及加勒比海地區，尚在亞太地區推動「新南向政策」，亞西非洲、中東、歐美等地區皆有著墨。特別是COVID-19之後，政府以「Taiwan can help」為核心，積極實踐「成為全球永續發展的堅實夥伴」之目標，透過「防疫外交」，將受到全世界矚目的我國防疫經驗與相關產品輸送到各國，與全世界交朋友。
在前述國際趨勢的變化下，實有利於我國持續推動國際發展合作，並藉此提升我國在ODA方面的貢獻度。建議未來我國可持續深化以「Taiwan Can Help」，做為我國國際發展合作的品牌，並在實現2030年議程所剩下的十年內，完成我國整體國際發展合作體系之調整，改善民間參與ODA計畫的環境，充分運用民間的力量，輔助政府推動ODA，健全我國國際發展合作體系，也為我國國際發展合作開啟新的篇章。
參考書目：
1. UN(2019), The Sustainable Development Goals Report 2019.
2. UN(2021), The Sustainable Development Goals Report 2021.
3. DAC(2021), Frequently asked questions on the ODA eligibility of COVID-19 related activities.
4. UN(2021), The Sustainable Development Goals Report 2021.
5. OECD（2020）, Global Outlook on Financing for Sustainable Development 2021.
[1] 即指積極與更廣泛的利害關係人，也就是將援助國、其他援助者、基金會和公民社會組織（Civil society organizations, CSOs）進行連結，共同建立夥伴關係。[2] 簡稱「釜山宣言」。
[3] UN(2019), The Sustainable Development Goals Report 2019.
[4] UN(2021), The Sustainable Development Goals Report 2021.
[5] DAC(2021), Frequently asked questions on the ODA eligibility of COVID-19 related activities.
[6] UN(2021), The Sustainable Development Goals Report 2021.
[7] 由挪威和印度政府、比爾和梅琳達·蓋茨基金會(Bill & Melinda Gates Foundation)、惠康（Wellcome）和世界經濟論壇(the World Economic Forum)在達沃斯(Davos)創立，迄今已與超過20個國家合作，並且透過聯合國COVID-9行動基金獲得公私部門的資金捐贈。
[8] 為在COVAX架構下成立的疫苗聯盟，主要任務是透過增加疫苗的公平和永續使用，拯救生命和保護民眾健康。Gavi的影響力乃是利用核心合作夥伴，包括WHO、UNICEF、世界銀行和比爾和梅琳達·蓋茨基金會的優勢，在加強初級衛生保健(PHC)方面發揮關鍵作用。
[9] OECD（2020）, Global Outlook on Financing for Sustainable Development 2021.