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國際經貿規範動態分析月報2022年8月

中華經濟研究院WTO及RTA中心　李淳資深副執行長，顏慧欣副執行長，黃禾田輔佐研究員，林卓元輔佐研究員
2022/08/31
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WTOepaper780

一、印太經濟架構部長會議

發展動態

　　（一）印太經濟架構舉行首次部長會議

　　今（2022）年7月26至27日，美國與澳洲、紐西蘭、日本、南韓、新加坡、菲律賓、印尼、泰國、馬來西亞、越南、汶萊、印度及斐濟等13個印太經濟架構（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity, IPEF）創始成員國舉行首次部長會議。美國USTR及商務部於會後新聞稿指出會議中各方進行積極及建設性的討論，同時重申追求高標準及包容性經濟架構的共同目標。IPEF將藉成員國之間的集體討論，勾勒在IPEF連結經濟、韌性經濟、潔淨經濟及公平經濟四大支柱下對於貿易、供應鏈、潔淨能源、減碳、基礎建設及稅務與反貪污等議題的具體合作內容。（詳全文）

　　（二）美國計劃於9月部長會議上啟動IPEF談判

　　自今（2022）年7月26日美國、澳洲、紐西蘭、日本、韓國等14個印太經濟架構（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）創始成員國舉辦首次部長會議後，負責主導IPEF談判的美國貿易代表署（USTR）和商務部至今尚未公布後續會議的期程，但有政府官員指出美國正計劃於今年9月8日至9日舉行第二次IPEF部長會議。（詳全文）

重點評析

　　根據過去美國官方公布之消息可知，由於拜登政府無意使印太經濟架構議題涉及新的談判授權，意味著相關談判成果無須送交國會審議與修正美國現行法。因IPEF不涉及市場開放議題，因而將依前述議題支柱進行談判，其結果將以協定形式（signed agreement）呈現。雖然IPEF不涉及市場開放等國會職權，但美國政府承諾將國會保持密切聯繫提供資訊。而在IPEF之參與模式上，IPEF成員國將不採「一體適用」（one size for all）模式，而係包括一系列之個別協議，包括「具拘束力之規則」（binding rules）及原則方向指引（principles），並視不同對手國而有不同程度之議題安排與規劃。簡言之，個別議題之成員國可能將不盡相同。

　　IPEF之定位及性質也形成其未來推動之挑戰。首先從初始階段，其他參與國家便已傳出「要求太多、誘因不足」的質疑。以數位經濟議題為例，對於印太地區許多國家而言，此議題在不涉及市場開放之情況下，卻要接受美國在數據自由流通及在地化等高標準，使各國參與態度有所保留。同樣的問題也出現在如勞工與環境等其他領域。由於IPEF性質意味美國僅能提供原則性之政治與經濟支持，這或許在過去有一定吸引力，然而中國在印太地區之經濟影響力包括能夠提供之實質利益及能夠形成之經濟脅迫，已今非昔比。以對東協援助規模為例，拜登今年5月在東協峰會中提出1.5億美元援助承諾，反觀中國2021年底承諾三年內向東協提供15億美元的發展援助，遑論亞投行一帶一路倡議另外對東協地區提供數十億美元的基礎設施融資。即便8月美國聯合G7國家將全球基建預算增加到五年6000億美元，仍然代表美國必須在IPEF下提供更多具體利益的壓力。特別是不少東協國家及印度的經濟政策都很看重出口擴張效果，IPEF沒有市場開放優惠，如何達成符合各國期待的「互惠」程度，將會是各國觀察美國誠意的關鍵。

　　再者，在美中對抗趨勢下，參與IPEF從第一天起就一直有「選邊」的疑慮。東京舉辦的啟動典禮中印尼、馬來西亞、菲律賓等國在致詞時，提出其對參與IPEF的三個條件，分別是1.應具互惠性，亦即不能只有美國觀點、2.應具有彈性，不能對經濟階段不同的國家造成發展上造成障礙，以及3.應具包容性，不應淪為圍堵特定國家的工具，也不應妨礙各國參與其他合作機制。因而美國如何有效說服大家IPEF是互惠互利的區域政策，淡化抗中的疑慮，也是IPEF成功的關鍵。

　　至於臺灣未來參與方面，臺美「21世紀貿易倡議」已經納入諸多IPEF議題，包含擴大數位貿易受益範圍、勞工、環境與氣候行動、數位標準、反貪污等，同時供應鏈韌性議題，早已屬於台美「經濟繁榮夥伴對話」（EPPD）主題之一，因此可以已與IPEF在議題上有緊密連結關係，臺灣並未缺席。此外，部分IPEF議題臺灣的加入對各國有加分意義。以IPEF所包含的「供應鏈韌性」這個大主題為例，臺灣沒有參加IPEF的功能將會大打折扣。因為美國甚至歐盟日本推動供應鏈韌性多元化，並非所有產業都納入，而是聚焦在所謂「關鍵產業」。所謂關鍵產業各國略有不同，不過半導體、資通訊及電子產品的關鍵地位，幾乎已有全球共識。臺灣在這個關鍵部門的重要地位，已經獲得全球認證。當然實力不等於邀請函，未來必須順應印太地緣政經現實，善用我國產業實力及新南向政策，創造出參加的條件。（李淳）

二、美日「經濟版2+2」部長級會議強調加強經濟安全與國際經濟秩序

發展動態

　　美國國務卿布林肯（Antony Blinken）、商務部長雷蒙多（Gina Raimondo）、日本外務大臣林芳正、經濟產業大臣萩生田光一於2022年7月29日在華盛頓共同主持美日經濟政策協商委員會（U.S.-Japan Economic Policy Consultative Committee, EPCC）首屆部長級會議，該會議又被稱為美日「經濟版2+2」部長級會議。（詳全文）

重點評析

　　美日經濟政策協商委員會（美日「經濟版2+2」部長級會議）既反映美國政策執行方式的改變，今後美國將更重視政策執行面的戰略連貫性，亦反映美國將與盟友及夥伴互利共榮奉為政策主軸，更反映在未來的印太區域秩序中，日本將與美國一同扮演印太區域的領導角色，從而奠定美國未來的基本經濟國策及地緣戰略布局。

　　美日「經濟版2+2」部長級會議由跨部會組成意味拜登欲改善川普任內各行政部門各自為政，造成整個政府欠缺政策連貫性的弊端。相較於川普任內美國與各國的合作僅停留在個別行政機關之間的接觸，拜登更強調政策的跨部門協調，反映他重視整個行政團隊政策的一致性，避免由於不同行政部門的分工切割產生政策執行不同調的情況，確保整個行政部門之間政策連貫性有助於貫徹拜登的施政理念，藉此解決川普任內行政部門之間政策不協調以致被批評欠缺一套連貫戰略（coherent strategy）的弊端。簡言之，今後美國與其他國家的合作應逐漸以跨部會形式為主流，而美國政府亦更強調在整體戰略層面及實際執行層面的一致性。

　　此外，會議組成納入兩國的外交部長，意即對拜登而言，經濟政策既是內政，亦屬外交範疇。「經濟版2+2」由雙方的商務部長與外交部長所組成，貫徹拜登上任初期於其《國家安全戰略暫行綱領》（Interim National Security Strategic Guidance）中強調經濟競爭力對國家安全重要性的戰略構想，以及強調要與理念相近的盟友及夥伴共同建立互利共榮的經濟關係以維護彼此共享價值的決心。易言之，拜登的經貿政策不再僅追求美國利益優先，而是美國與盟友及夥伴互利共贏，藉此強化彼此的民主體制以對抗中國極權的誘惑，進而保障美國國家安全及民主自由的生活方式不會被侵蝕。另，此舉亦反映經貿關係是美國維繫其與盟友及夥伴之間緊密關係的重要環節，預料今後美國將在經貿政策上更積極與盟友及夥伴進行協調、合作，而不像川普在經貿政策上一意孤行造成美國與盟友及夥伴的外交關係緊張，導致中國有機可乘分化西方民主陣營。

　　美國更進一部藉由「經濟版2+2」部長級會議，確立日本於美國印太經濟架構（Indo-Pacific Economic Framework, IPEF）以至在整個印太區域秩序中的地位。過往美日雖然已有不少在第三國的合作計畫，惟大多停留在雙邊合作層面，或對雙方各自的計畫作出協調。自拜登政府提出IPEF的構想後，日本在初期扮演的角色似乎較為被動，僅為美國諮詢的盟友之一，予外界感覺IPEF由美國單獨主導。然而，在美日「經濟版2+2」部長級會議聯合聲明中，雙方明確指出美日作為全球最大的兩個民主經濟體可作為其他民主國家追求繁榮、穩定及安全的最佳模式，並強調美日雙方在加強印太及其他區域基於規則的經濟秩序及繁榮的共同領導地位（joint leadership）。此舉既反映美國將日本在其印太秩序的構想中由一個被動參與者的角色，提升為一個主動的領袖，今後美日兩國將會共同構築印太區域秩序，同時意味未來日本在美國印太戰略的話語權大幅上升，更代表雙方未來在印太區域的戰略及行動上將更趨於一致，進一步昇華美日同盟的關係。

　　總言之，美國提升日本於其印太戰略的地位，代表美國視日本為美國於印太區域對抗中國威脅的中堅力量，未來日本將扮演美國於印太區域的離岸制衡戰略（Offshore Balancing）中的制衡者角色，藉由日本這個區域大國進而更有效地制衡中國崛起對印太區域的安全威脅。（林卓元）

三、拜登簽署《晶片和科學法案》　強化美國半導體產業競爭力

發展動態

　　美國總統拜登（Joe Biden）於今（2022）年8月9日簽署《晶片和科學法案》（CHIPS and Science Act of 2022, CHIPS Act；以下簡稱晶片法），包括美光科技（Micron Technology）、英特爾（Intel）、洛克希德馬丁（Lockheed Martin）、超微半導體（AMD）等高層，以及政府官員、汽車業及相關領袖皆出席法案簽署儀式，在儀式上，拜登稱本法案將是投資美國難能可貴的機會，協助美國贏得本世紀的經濟競爭，並鼓勵各企業擴大投資。（詳全文）

重點評析

　　美國於8月9日由拜登簽署公告的《晶片和科學法》分為三部（DIVISION），第一部《2022年晶片法》也稱為「更多的晶片法」（CHIP +），因為除了既有520億美元的晶片生產和研發補貼，也新增提供單一企業最多25%的減稅優惠規定，以及附加限制獲得補貼的企業在10年期間無法在中國大陸與其他受關切國家新建或擴大產能。對我國而言，這項法案風險與機會並存，需要謹慎規劃因應。

　　先看風險。《2022年晶片法》提供晶片生產補貼但也限制獲補貼企業不得繼續利用中國人力生產小於28奈米的先進晶片，違反者可能被商務部追回補貼費用。對臺灣半導體企業來說，實際上是將來需要規劃建立兩套生產體系，以同時應付兩大巨人的要求，進而增加生產成本，長期而言或將逐漸弱化台企在全球半導體產業的影響力。從補貼金額來看，用於補貼晶片生產的390億美元看似不少，實則僅勉強全額因應兩座先進半導體製造廠的興建。美國半導體產業協會（Semiconductor Industry Association, SIA）和波士頓諮詢顧問公司（The Boston Consulting Group, BCG）2020年的聯名報告已指出，在美國本土建置一座5奈米製程，月產能3.5萬片12吋晶圓的先進邏輯晶片製造廠，其資本投資約200億美元，而台積電在亞利桑納州的新投資案則為120億美元。進一步看，《晶片法》單一建廠補助申請上限尚待決定，但2021年已生效的《美國晶片法》（該法僅有原則規定，並無預算分配）則規定原則單一申請案最多30億美元之上限。若以此為基準，則未來補助金額為台積電投資計畫的25%。當然，《2022年晶片法》尚有可退稅25%的投資抵減誘因，但仍有不足。立即可預見的風險則趨增，如產能過剩與人力成本增加，導致利潤下降影響研發支出進而削弱技術儲備的競爭優勢。

　　再看機會。且先不論國防部主管的20億美元技術研發獎補助預算，商務部獲授權可動用110億美元加以獎勵補助半導體的技術研發和創新。台積電研發支出在2021年則約41億美元，對以技術研發建立經營護城河的半導體產業而言，則應具相當吸引力。投資半導體製造專用設備得以抵稅，亦直接降低赴美投資的負擔。此外最重要的是，臺灣企業赴美設廠一則貼近客戶掌握需求，另則若加以善用美國的政策補貼，以降低創新成本，在此情形下亦是穩固及提升在全球供應鏈位置的方式。

　　當前各國皆在追求強化經濟自主和科技自主，而臺灣引以為傲的半導體產業則成為他國的主要風險來源。臺灣需要考慮降低盟友及貿易夥伴的擔憂，取得美國政策補貼則是一項兼具實質利益和象徵意涵的舉措。赴美投資設廠不意謂我國失去國家安全方面的優勢。更合理的趨勢毋寧是，在這段全球經濟結構調整，供應鏈重組，進而可能重新形成兩套世界體系的時間裡，臺灣仍相對有餘裕，因此反而是需加緊思考從來源單一與分散，自給自足與相互依賴二擇一的賽局中找尋平衡之道。對此，我國可從幾方面加以規劃，例如定期檢視影響國家安全和經濟發展的半導體關鍵技術、產品和零組件可能面臨風險並加以管理及應變。或整備現行法規以有效和合理管理人力、技術、資金的流動。另外，如半導體從業人力素質培養，包括外語能力與跨界學習和科際整合能力，亦需成為教育和產業政策的考量因素。（黃禾田）

四、美國新通過電動車租稅優惠條款遭歐盟和韓國關切可能違反WTO規則

發展動態

　　美國國會於8月12日由聯邦眾議院以220票贊成、207票反對，投票通過《2022年抑制通貨膨脹法》（H.R.5376 - Inflation Reduction Act of 2022），待拜登總統（Joe Biden）簽署後即可生效。然而此項法案若干條款涉及為美國人購買電動車提供補貼則引發盟友關切，質疑美國可能違反WTO規則。（詳全文）

重點評析

　　《2022年抑制通貨膨脹法》雖名為降低通貨膨脹為目的的法案，但其中美國將投資3,690億美元以應對氣候變遷問題，更是拜登政府在意的氣候法案，而透過增加美國境內電動車的使用，乃是該法案推動乾淨能源的重要策略，然而其引發國際關注的問題主要有二，一是美國消費者購買的新電動車最終組裝地在北美地區，才可申請最多達7,500美元的抵稅優惠；二是規定電動車電池零組件來源，未來將分階段達成「來源地」為美國本地或美國FTA的貿易夥伴，且以2029年達成電池組裝完全在北美生產和組裝為目標。現階段歐盟與韓國等國，多著重在第一項抵稅優惠限於在北美組裝電動車的問題，認有違反WTO規則之疑慮。對此，本文提出若干WTO適法性之觀察。

　　首先，依抗通膨法案規定，消費者購買的新電動車，其最終組裝地必須在北美地區（加拿大、墨西哥、美國），該消費者才可申請最高7,500美元的稅額抵減。美國聯邦稅務機關財政部國稅局（IRS）也隨之公布說明，闡釋新規下可申請優惠的電動車必須在「在北美地區」組裝，且提供一份經美國能源部確認最後組裝地為北美的電動車車款清單，做為美國消費者參考。初步檢視該車款清單，Audi, BMW, Nissan, Mercedes, Ford, Tesla等各國際廠牌下的特定電動車車款均在其列，顯示出從品牌國籍角度，確實未以電動車廠的總部為美國籍或外國籍來區分可否抵稅的對象。但被納入可抵稅的這些電動車車款，經美國能源部確認最後組裝地均在北美地區下，意謂著，以電動車的最後組裝地為原產地認定時，則只有以「美國、加拿大或墨西哥」三國為原產地的電動車，方可在抗通膨法下獲得抵稅。WTO不論是最惠國待遇與國民待遇原則，均著重在「來源地中性」（origin-neutral）原則，亦即任何以「來源地」為條件而給予不同待遇，勢必構成本、外國與第三國之間差別待遇的問題。基此，此項抗通膨法案規定，從字義上確有不符合最惠國與國民待遇的法律面（de jure）歧視疑慮。

　　其次，究析抗通膨法增加電動車最後組裝所在地的誘因，意在促使投資回流，讓美國（加、墨）成為全球電動車生產重鎮，提升「北美造車」的比重，同時降低中國在電動車電池的主導地位；易言之，此項法案目的不在保護「美國品牌」（如Ford, GMC, Lucid）的電動車，而是只要能滿足能源部認定「北美為最終組裝地」，各國際廠牌多被納入，唯獨未見任一韓系品牌電動車款在其列，因南韓現代汽車的電動車均在韓國生產後再出口，這也是韓國於第一時間對此租稅優惠提出質疑之因。

　　固然依美國能源部說明，此一電動車款清單會隨著製造商提供資訊而更新，惟對於目前未被納入清單的電動車品牌與車型，美國消費者無法在購買時獲得抵稅，自然會降低消費者對之青睞，從而對於不同生產地汽車（北美車 vs非北美車）之間，已構成可否抵稅的事實上差異。固然IRS預計在今年底前將公布最終是否滿足組裝地認定的指引，亦即現階段未納入的廠牌與車型，未來仍有機會滿足；又或該車系廠牌將最後組裝地移到北美，也可以受惠。但綜合而言，此項規定所引發「北美車與非北美車」在「事實上」（de facto）有國民待遇與最惠國待遇不一致風險。

　　最後，或有人提出美國是否可以「美加墨協定」（USMCA）為此優惠規定之法律依據，USMCA為WTO允許會員進行區域貿易協定（RTA）的情形，但依GATT 第24.4條規定，雖容許RTA國家發展更密切經濟關係，惟不可因此「增加與非RTA國家的貿易障礙」，則抗通膨法給予消費者的電動車減稅優惠，限於電動車來源地為USMCA的成員（北美地區），即增加了美國與USMCA以外國家的貿易障礙；更重要的，抗通膨法案著重適用於各大車廠在北美地區「投資」且「進行最後組裝」的營運活動，並不限定車廠品牌總部的各國國籍，故不符USMCA應限於美加墨三國投資人之規則。顯見抗通膨法規並非基於USMCA所訂定的措施，GATT第24條恐難做為合理的法律訴求。

　　迄今韓美對此項電動車租稅優惠之爭論未見緩解，韓國已表示必要時將向WTO提出訴訟。臺灣即便在電動車市場，不似韓國、歐盟有如此直接的利害關係，但此一事件發展，也可觀察美國將如何回應維繫岌岌可危的全球經貿秩序。（顏慧欣）

國際經貿規範動態分析月報2022年8月

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