歐盟與中國投資往來密切，在過去20年間歐盟對中國投資已超過1,400億歐元，中國投資歐盟亦將近1,200億歐元。然多年來歐盟相當關切中國未提供歐盟投資人互惠的投資市場進入機會，亦未提供歐盟投資人公平競爭之投資環境。同時，歐中投資關係規範仍是過往歐盟成員國與中國簽署的25個雙邊投資協定（Bilateral Investment Treaties, BIT）、及1985年的歐中經貿合作協定（Agreement on Trade and Economic Cooperation）為主。
惟歐盟成員國與中國間適用之多數BITs多集中在1980至2005年間完成簽署，後續雖有若干國家已更新協定，但亦有國家選擇透過議定書修訂協定，或是完全未予更新，故現行歐盟成員國與中國之BITs已無法反映歐盟或中國投資政策之發展情形，亦或是雙邊或國際投資關係以及地理政治關係之變化。加上1985年之歐中經貿合作協定並未涵蓋投資市場進入條款，故當時規範歐中投資關係之法律架構明顯過時。
待2009年《里斯本條約》授予歐盟執委會對外投資政策之權限後，歐盟執委會隨即在2010年公布「朝向全面性歐洲國際投資政策」（Towards a comprehensive European international investment policy）之溝通文件，向歐盟理事會、歐洲議會與歐洲經濟社會委員會（European Economic and Social Committee）說明未來歐盟發展國際投資政策之方向，並將中國列為歐盟簽署投資協定之中短期目標[1]。基此，歐盟與中國遂於2012年2月第14屆歐中高峰會（EU-China Summit）展開全面投資協定（Comprehensive Agreement on Investment, CAI）談判。其後，歐盟與中國在2014年1月展開第1回合談判，在歷經35個談判回合後，於2020年12月30日宣布談判完成，同時達成原則性協定（agreement in principle）[2]。
整體而言，在雙方談判關鍵議題集中於市場進入、協定之制度性架構與永續發展議題，包含解決雙方歧異之機制及勞工議題等。其中，歐盟要求的勞工權益及永續發展議題，最終皆納入原則性協定之中。歐盟與中國看似互動密切，但雙方關係在2021年3月因新疆人權問題相互施以制裁而降至冰點，歐洲議會更於2021年5月宣布因中國制裁而凍結批准歐中CAI，並強調有需要重新平衡歐中關係。
歐中全面投資協定之架構
依據歐盟執委會於2021年1月22日公布之原則性協定文本，歐中CAI包含前言、6節（Sections）與3項附件，其詳細架構如下表2所示。惟目前公布的文本僅為協定草案，未來協定架構或文字仍有調整的可能性。
檢視目前公布文本，可知歐盟與中國同意在協定簽署後2年內另行完成投資保護與投資爭端解決協定之談判，故目前協定未涵蓋公平公正待遇、徵收、移轉、代位權等多項常見的投資保護規範亦或是投資人爭端解決規定，而無法確認歐中間之投資爭端是否適用歐盟近期積極推動的「投資法庭體系」（Investment Court System, ICS）機制。
另一方面，從歐中CAI規範架構而言，歐中CAI並非傳統BIT架構，因其規範範圍除涵蓋投資自由化與保護議題外，亦包含投資與永續發展議題、公平競爭環境、國有企業（State-Own Enterprises, SOEs）及強制技術移轉等議題。另外，歐中CAI涵蓋議題並未廣泛包含貨品關稅與貿易、服務貿易四種模式及所有業別、智慧財產權等重要議題，故該協定也非自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）定位。總而言之，從協定架構而論，歐中CAI應為「BIT以上，但FTA未滿」之創新架構投資協定。
歐中全面投資協定之重要特色
對於中國，歐盟執委會跳脫近期同時涵蓋貿易與投資議題的協定推動模式，而採取簽署個別BIT之策略，但協定內容卻又涵蓋市場進入、投資自由化、監管架構與永續發展等多元議題。進一步言，相較於傳統BIT，歐中CAI具有下列鮮明特色：
一、建立公平競爭之投資環境
歐中CAI的重要特色之一，在於該協定要求中國政府應提供投資市場公平競爭環境，並呈現在補貼透明化、SOEs與禁止強制技術移轉共三大面向。
（一）補貼透明化
為達成中國產業政策目標，多年來中國政府向該國企業核發補貼以強化其產業競爭力。對此，考量到現行多邊貿易體系已有關於貨品補貼之規範，歐中CAI特別納入「補貼透明化」條款，以補充WTO對於服務業補貼規範的不足。
依據歐中CAI之規定，凡是符合WTO補貼暨平衡稅協定第1.1條規定，亦即由政府或任何公立機構向企業提供財務補助，或是提供任何形式或價格維持補貼，且企業因而受有利益者即屬於補貼；至於該企業是否從事服務業則在所不論。然而，歐中CAI僅針對「服務業補貼」要求強化透明化義務，其要求各方於協定生效後不遲於2年內，應在公開網站上公布《有關第3節第8條補貼透明化之附件》所列之各項服務業補貼資訊，例如專業服務、不動產服務、金融服務等業別。同時，如締約一方認為他方授予之補貼對其投資利益造成負面影響，則該締約方可以書面要求他方進行諮商；在諮商階段，該締約方亦可要求他方提供相關補貼資訊，他方應在不遲於90日內回覆。
（二）SOEs
為強化對SOEs行為之規範，歐中CAI於投資自由化一節明定「涵蓋實體」（covered entity）定義，要求符合條件的任何締約方企業或公私立實體均應遵守協定相關規定，且各締約方之監管機關應維持其公正性與獨立性，不可賦予其SOEs優惠性待遇，以確保外國企業可與SOEs在公平環境進行競爭。前述「涵蓋實體」之定義，依據歐中CAI第2節第3條之1規定，涵蓋實體係指：
- 由締約一方各級政府直接或間接：（1）持有逾50%之股本、（2）透過所有權權益控制行使逾50%之投票權、（3）具有指定董事會或任何同等管理機構過半數成員之權利，或（4）透過所有權權益控制企業決定的企業；
- 締約一方依據其法律規章可合法指示企業行動或行使相當控制權之企業；
- 經締約一方授權、正式或事實上組成之任何公私立實體（包含其相關子公司或財團），作為在該方領土相關市場貨品或服務之唯一供應商或買家；
- 經締約一方正式或事實上指定之二家或少數公私營企業（包含其子公司），作為該方相關市場之特定商品或服務的唯一供應商或買家。
（三）禁止強制技術移轉
由於中國長期以來實行的強制技術移轉政策，已引發歐美關注並分別在WTO爭端解決機制下提出控訴。而為進一步解決此問題，歐中CAI透過實績要求及資訊揭露條款抑止各締約方強制移轉技術，包含明確禁止以強制技術移轉作為投資條件、要求各締約方不可干涉技術許可之契約自由，以及保護機密商業資訊等。例如歐中CAI即透過「實績要求」條款，明令各締約方不可要求移轉技術、產品製程或其他專屬知識至締約方領土內之自然人或企業，作為核准外國投資活動或是提供優惠之條件。同時，歐中CAI亦進一步禁止各締約方直接或間接要求、強制、施壓或以其他方式干涉締約雙方自然人與企業間之技術移轉或許可；前述技術移轉或許可應以自願為基礎並反應雙方共同意願。
二、承諾進一步開放市場
鑑於歐中CAI的宗旨之一，係重新平衡歐盟與中國間之不平衡市場進入與投資關係，故雙方以「正負面混合模式」於歐中CAI作出其開放承諾。首先說明歐中CAI各附件之表列模式：各締約方在附件I及附件II係採負面表列模式，提出有關國民待遇、最惠國待遇、實績要求、高階經理人與董事會成員條款之保留承諾，亦即締約方原則上全面開放其產業別，但可在附件I指定保留現行不符合措施，未來僅可解除限制以開放產業別而不得倒退反轉；或是在附件II列明保留涉及特別行業別、子行業別或活動之不符合措施，但允許各締約方未來增加額外限制。
其次，附件III係採正面表列模式，原則上僅有歐中雙方在附件III已列明之業別方承諾開放，但各締約方仍可在「市場進入之限制」一欄列出符合「市場限制」條款之數量限制（quantitative restrictions）措施，例如限制核發執照或設立分行之數量、維持獨占權或採取經濟需求測試等要求。至於附件IV則係有關自然人入境與短暫停留之額外保留與限制。
深入檢視歐中CAI承諾表具體內容，可知歐盟已承諾維持對中國投資人開放市場，並另外就能源批發與零售、再生能源市場作出市場開放之承諾。而中國則在金融、環境、電腦、營建、國際航運與航空輔助（auxiliary）服務等領域，作出較WTO服務貿易總協定更進一步之承諾（GATS plus）。另外，中國亦已承諾進一步開放並解除下列限制：有關醫院及診所之合資企業限制、製造電動車之經濟需求測試、雲端服務的外資持股限制、電腦訂位系統的獨占權等。其中開放製造業市場對歐盟具相當重要性，因歐盟投資人對中國製造業之投資金額占對中國整體投資的50%，包含28%投資中國汽車部門、22%投資中國基本原物料（Basic Materials）[3]。
三、融入WTO投資便捷化談判文件之新趨勢
多年來歐盟積極投入WTO投資便捷化協定之談判，以提升各國投資監管架構透明化、可預測與有效性。儘管WTO之投資便捷化談判仍在進行，但歐中CAI已大幅納入相關多邊規則倡議。相較於傳統BIT，歐中CAI進一步強化各締約方之透明化義務，在協定內訂有一系列監管與行政措施的透明化規範，包含禁止揭露機密商業資訊、公開法律規章、設立連絡點、建立即時審查或糾正最終行政決定之救濟程序、允許利害關係人參與標準設立程序等規定。依據此等規範，中國政府必須提供歐盟投資人行政救濟之機會，並允許歐盟投資人或涵蓋企業參與標準設立過程，賦予歐盟投資人享有中國投資人在歐盟境內之同等透明化待遇。
四、涵蓋金融監管規範，以解決雙方規範歧異
傳統BIT或歐盟的投資保護協定多未針對金融服務制定規範，但歐中CAI有別於前述作法，在協定內訂定有關金融服務之定義、例外、新金融服務、自律組織、支付與結算系統，以及透明化等規範。透過此節規定，期以有效解決歐盟與中國金融服務部門歧異，並有助於補充CAI之市場進入與國民待遇規範。
五、調和投資與永續發展目標
歐中CAI著重於投資與永續發展目標的協調關係，而訂有「投資與永續發展」一節，以反映歐盟對勞工、環境保護、氣候變遷與企業社會責任（Corporate Social Responsibility, CSR）之重視。原則上，此項協定係中國首次同意與貿易夥伴簽署如此具野心的協定。在歐中CAI下，各締約方咸認CSR之重要性，並同意促進各該企業採取負責任的企業行為；承諾歐盟與中國有權建立自身的國內勞工與環境保護水準，建立相應法律或政策；歐盟與中國均不可為吸引投資而降低國內勞工或環境法規，且應對投資相關之環境與勞工議題進行對話與合作；承諾將有效執行包含巴黎協定在內之多邊環境協定；同時，CAI明定雙方解決此節爭議之機制，包含諮商、建立專家小組（Panel of Experts）等程序規範。其中，歐中CAI特別明定各締約方應依據各自行動倡議持續努力，以完成《強迫或強制勞動公約》、《關於廢止強迫勞動公約》之批准程序。
評析
由歐盟及中國兩大經濟體完成之CAI可謂近期最深具特色的協定。首先在結構上，該協定涵蓋投資自由化條款及承諾、監督架構、公平投資環境建構及投資與永續發展，確實具有「全面」（comprehensive）性質。其中公平投資環境建構及投資與永續發展二部分，傳統上多屬於FTA所涵蓋之範圍，出現在投資協定較為罕見，為歐中CAI主要特色。其目的或在於反映歐中現階段無法進行FTA談判的限制下，利用歐中CAI極大化其效益之考量。同時在公平投資環境建構部分，歐盟亦納入許多其於WTO推動多邊「投資便捷化協定」（草案）所倡議之條款。
歐中CAI固然深具特色，然而歐中關係卻因新疆人權問題互施制裁後而陷入僵局。歐洲議會更於2021年9月16日通過「新歐中戰略」（A new EU-China strategy）決議[4]，強調除非中國移除對歐洲議會議員及歐盟機構的制裁行為，否則歐洲議會不會重啟歐中CAI之批准程序。相較於歐中緊張關係，歐盟則向臺灣釋出善意及合作意向。在同一份決議之中，歐洲議會明確指示執委會應盡快與臺灣展開「範圍界定」（scoping exercise）及「影響評估」等雙邊投資協定談判先行程序。同時，歐洲議會更稱臺灣為「志同道合」（like-minded）的夥伴之一，並呼籲歐盟成員國應強化與臺灣之合作。另外，歐洲議會外交委員會亦在2021年9月1日通過歐盟首份「歐盟–臺灣政治關係與合作」（EU-Taiwan political relations and cooperation）」報告，主張歐盟應與臺灣建立更密切的合作關係，並重申執委會應盡速臺灣主管機關展開談判先行程序，以利談判及加深彼此經濟連結[5]。此項報告已於10月21日經歐洲議會表決通過。透過前述近期發展可知，與臺灣展開雙邊投資協定談判已獲歐洲議會跨黨派的廣泛支持及高度關注，並成為歐盟近期對外經貿政策之優先目標之一。
歐盟係我國長期以來的重要經貿夥伴之一。據統計，在2020年，歐盟為臺灣的第四大貿易夥伴，僅次於中國、美國和日本，亦是臺灣最大的外資來源國。另一方面，臺灣也是歐盟全球第十四、亞洲排行第五的經貿夥伴，且在2020年間臺灣對歐盟投資額成長了一倍，顯示雙方經貿關係相當緊密[6]，故如可把握機會洽簽雙邊投資協定將更有助於推動深化歐盟與臺灣之合作關係。基此，近期我國政府應把握良機，對外與歐盟積極對談溝通，對內亦應作好國內相關準備工作，例如加強研析雙邊投資議題及障礙等。至於歐中CAI對於臺歐未來推動洽簽投資協定具有很高的參考意義，我國除可參考歐中CAI協定架構，與歐盟討論廣泛納入非傳統投資協定議題之可能性，以期盡可能擴大協定效益外，亦可從歐中CAI知悉歐盟對投資協定之談判立場及政策方向，值得我國政府借鑒。
[1] European Commission (Jul., 2010). Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Towards a comprehensive European international investment policy. [2] European Commission (Jul., 2021). EU-China Comprehensive Agreement on Investment: Milestones and documents. https://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2115
[3] European Commission (Mar. 12, 2021). Commission publishes market access offers of the EU-China investment agreement. https://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2253
[4] European Parliament (Sep., 2021). European Parliament resolution of 16 September 2021 on a new EU-China strategy. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2021-0382_EN.pdf
[5] European Parliament (Sep., 2021). Report on a European Parliament recommendation to the Vice-President of the Commission / High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy on EU-Taiwan political relations and cooperation. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2021-0265_EN.pdf
[6] 同注1。