背景說明 中國大陸與臺灣在2021年9月16日及9月21日，分別申請加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP），成為繼英國之後，第2個及第3個申請加入的經濟體。各方對兩岸申請時點解讀不一，對於申請動機也有所討論。但是無論如何臺灣既然已經提出申請，就應該向前走，正面迎接挑戰以順利加入CPTPP為終極目標。然而未來將面對複雜申請及談判流程，可能並非一任政府可以完成，必需做好長期的準備。 CPTPP前身是跨太平洋夥伴協定（TPP），在美國主導下由原先4國快速膨脹到12國，主要目的是強化美國在亞太地區影響力，並制衡中國興起。但是如今主客易位，美國在川普時期退出TPP，拜登政府以內政優先，對重返CPTPP興趣缺缺，最初對於CPTPP抱持觀望態度的中國反而捷足先登提出申請。 CPTPP與區域全面經濟夥伴協定（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）為兩巨型自由貿易協定（FTA），CPTPP雖然經濟規模較小，但開放程度遠高於RCEP，屬於高品質FTA。未來英國、臺灣與中國若均能加入CPTPP，CPTPP的GDP將達31兆美元，超過RCEP的29兆美元，成為全球經濟規模最大的FTA，全球區域經濟整合態勢也會發生質變。 目前CPTPP 11個會員中，臺灣只與紐西蘭與新加坡完成簽署FTA，臺灣若能順利加入CPTPP，好比臺灣同時增加了9個雙邊FTA，可以視為臺灣參與區域經濟整合最重要的進展。 本文擬由CPTPP之申請時程、對臺灣的影響，以兩岸相關問題等之層面，分析臺灣申請加入CPTPP可能的挑戰。 申請流程 綜合整理CPTPP對於新會員加入的規定，可以彙整於附圖[1]。 在正式提出申請後至申請案送交CPTPP大會審議期間，臺灣應與CPTPP現有成員盡可能諮商以解決關切問題。由於CPTPP 11國中尚有智利、馬來西亞及汶萊目前尚未完成國內批准程序，臺灣可先不與此三國諮商。本階段的諮商目的，應在爭取認同並使得既有成員支持就臺灣申請案成立工作小組。以英國為例，在今年2月1日正式提出申請，在6月2日申請案由大會通過並成立工作小組。 倘若臺灣申請案順利獲得CPTPP成員共識，可以成立入會工作小組，根據CPTPP入會規則，在工作小組的首次會議上就必須說明為履行CPTPP義務的努力，以及尚有不符合CPTPP規範而需要修改的國內法規。接著在工作小組首次會議後30日內，就須提出降稅、投資及服務業市場開放、擴大政府採購的第一次承諾清單，此清單之承諾是以現有成員承諾作為基準，由工作小組決定是否根據此承諾展開雙邊談判。換言之，工作小組若認為開放承諾不具體，未達CPTPP標準，雙邊談判可能就因此無法展開。 在之後雙邊談判中，臺灣有可能必須再做更多的開放承諾，以爭取CPTPP成員的支持，至於最終階段則需會員以共識決支持臺灣加入。 臺灣的影響 CPTPP是一高品質之FTA，未來臺灣必需做好「開放快、程度深、範圍廣」的準備。以國人最關心的農工產品降稅時程為例，表1列出CPTPP成員農業及工業產品降稅時程，可以做為臺灣未來之參考。 由表1可以發現，CPTPP是一快速降稅的FTA。農業部門降稅雖然比工業部門慢，但仍高於其他FTA。農業產品生效日即有超過8成零關稅，最終則有超過95%產品降為零關稅。除了日本之外，其他國家農業部門均將高度自由化，臺灣也必須有所準備。至於在工業部門，生效日即有超過87%產品零關稅，最終幾乎100%產品降為零關稅，只有極少數的例外。 另外，由於CPTPP在2018年12月生效，包括日本等6國已經開始降稅，與未來臺灣完成談判，準備開始降稅的時點會有不小差距。根據CPTPP協定規定[2]，新成員降稅起點須經由諮商來決定降稅時點。不過未來CPTPP原有成員基於公平原則，可能要求臺灣扮演追趕者，先降足降滿，再與原有成員在相同基礎下降稅。所以臺灣在加入CPTPP時絕大部分產品就必須降為零關稅，相關因應配套必需納入考量。 綜合而言，臺灣加入CPTPP將面對工業全面零關稅，幾乎無例外；農業大幅自由化，大部分零關稅，只能保有少數例外配額；以及服務業高度自由化。另外在電子商務、政府採購、智慧財產權、國營事業、勞工條款，以及法規透明化等方面也要與CPTPP完全接軌。 雖然臺灣加入CPTPP市場需大幅開放，但CPTPP其他成員降稅下，對臺灣出口有明顯助益。以工業產品為例，2018~2020年我國工業產品對CPTPP出口約占我國總出口的21%。而目前我國工業產品出口CPTPP金額中，約有150億美元產品需繳納關稅。如表2所示，主要集中在石化（如：塑膠製品及原料）、鋼鐵金屬（如：鋼材、扣件）、紡織（如：紡織布）等產業，至於主要出口國家，並以越南、日本及墨西哥等為主要出口市場。 CPTPP下兩岸的互動影響 由於中國也申請加入CPTPP，對於臺灣的加入申請投下不少變數；雖然為兩個獨立申請之個案，但中國必然會阻擾臺灣入會。過去也有兩岸申請或加入國際經貿組織的例子。在1991年兩岸分別加入在1989年成立的亞太經合會（APEC），基於政治因素，臺灣是以中華台北名稱參與APEC，在參與官員層次及舉行活動上也受到限制。另外兩岸也分別申請加入世界貿易組織（WTO），臺灣不但在名稱上有所妥協，並接受必須在中國2001年12月加入WTO之後，才能在2002年1月加入的現實。CPTPP情境雖然不同於APEC及WTO，但由此可以看出臺灣參與國際經貿組織的複雜與困難。 未來中國與臺灣若都能加入CPTPP，CPTPP高度開放的待遇，也必須一體適用於中國。這也是臺灣加入CPTPP的另一挑戰。過去兩岸在加入WTO時，臺灣可以繼續維持對中國大陸經貿限制措施，而對WTO其他成員則適用WTO開放待遇，此種雙軌制度一直維持到現在。 然而「對中國大陸設限，對其他成員大幅開放」的模式，未來在CPTPP可能行不通。若臺灣與中國都成為CPTPP正式成員，必須彼此遵守CPTPP規範。例如目前臺灣仍然禁止中國大陸2,445項農工產品輸臺，未來不但要全面要解除禁令，大多數產品還要適用CPTPP之優惠零關稅；其他在投資、金融、自然人移動，及其他領域對大陸的特別限制也可能要解除。此部分所衍生的衝擊，遠高於臺灣對其他CPTPP成員開放的影響，此部分臺灣無所迴避。 結語 今年適逢臺灣加入WTO 20週年，臺灣加入WTO後，WTO推動的杜哈回合貿易談判進展停滯，臺灣無法享受多邊降稅紅利；再加上區域主義興起，FTA數目大幅增加。區域主義不但與WTO分庭抗禮，影響甚至超過WTO，對臺灣產生明顯排擠效果，使臺灣反而處於更不利的競爭地位。加入CPTPP可說是臺灣自加入WTO以來所需進行最大的經貿體制改革，也是臺灣突破區域經濟整合瓶頸，所需完成的最重要的拼圖。
[1] Comprehensive and Progressive Agreement for Trans‐Pacific Partnership (CPTPP) Accession Process, Annex to CPTPP/COM/2019/D002.
[2] CPTPP協定第二章附件2-D（Annex 2-D）之規定。