淺析近期歐盟供應鏈安全法制發展

黃禾田 中華經濟研究院WTO及RTA中心輔佐研究員

壹、前言

2020年以來，受到嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）爆發全球疫情大流行以及美中兩國持續貿易爭端之影響，包括美國與歐盟在內的先進工業國皆紛紛推動政策以重新強化國內重要產業自主生產以及確保國際供應鏈的穩定運作。以歐盟為例，歐盟執委會於去（2022）年2月提出歐盟晶片法（European Chips act），以及在今（2023）年3月另提出關鍵原物料法（European critical raw materials act）。在兩部法案中，歐盟除編列經費增強歐盟境內製造能力以及促進技術研發，亦皆有明訂若干條款授權執委會在歐盟層級上建立針對這些關鍵產品的供應鏈風險管理機制。另外，除了半導體或關鍵原物料，歐盟也從更為廣泛的角度思考若未來再有類似近兩年重大意外事件使國際供應鏈受到中斷，進而影響歐盟單一市場整體穩定時之因應方式。為此，歐盟於去年9月提出單一市場緊急應變工具法律套案（Single market emergency instrument(SMEI) package），提供執委會若干政策工具，其中包括使執委會能如同歐盟晶片法授權，於發生單一市場緊急狀態時，得要求產業提供必要資訊及優先生產指定商品。

歐盟的這些法案，其立法宗旨之一係自制度面確保歐盟具有充足治理能力得以因應下一次危機，同時這些法案又多有授權執委會得施行若干強制性措施，因此不止將變更執委會與成員國的權利義務關係，亦直接賦予歐盟境內經營之若干類型企業具一定程度的義務。

確保供應鏈韌性以及維護經濟安全已是各國優先重視之政策議題，掌握此類措施，有助做為我國持續建構或落實保障臺灣經濟安全之制度參考。職此，下述分別以關鍵供應鏈和單一市場兩個層次，概要說明歐盟法案涉及之供應鏈風險管理機制。

貳、關鍵供應鏈風險管理

一、半導體

歐盟晶片法分為三個政策支柱（Pillars），其中支柱三係為建立半導體供應鏈監測預警系統與危機管理系統，在歐盟層級強化成員國與執委會的協調機制，以因應半導體供應危機（semiconductor supply crisis）[1]。

歐盟晶片法設計的半導體供應鏈風險管理制度分為兩個階段，首先是定期監測半導體供應情形。該法要求執委會應針對半導體供應實施風險評估，以及設計若干預警指標以及應監測之服務及商品，成員國則需監測前述指標變化及相關服務及商品的可用性和完整性，掌握市場主要參與者資訊，以及定期通報執委會[2]。

第二個階段是啟動「半導體供應危機階段」（semiconductor supply crisis stage）。該法規定，若半導體供應嚴重中斷導致嚴重短缺，而對歐盟一個以上的經濟部門運作造成重大延誤或重大負面影響，或是阻礙關鍵部門所需之基本產品供應、維修和維護，則執委會於評估後得制定實施法規（implementing act）啟動危機階段。半導體供應危機階段的持續期間以及延長時間皆由執委會於實施法規中規定[3]。

執委會於半導體危機期間，得採取三類危機管理措施：向垂直整合製造廠（Integrated Production Facilities, IPF）和開放式歐洲晶片代工廠（Open EU Foundries, OEF）以及其他半導體企業蒐集產業資訊以評估當前危機程度[4]；發布優先級訂單（priority rated orders）要求IPF和OEF及受到公共支援的其他半導體企業配合優先生產危機相關產品[5]；以及應兩個以上成員國之請求建立中央採購機構（central purchasing body）代表成員國採購危機相關產品[6]。前述措施使企業負擔相當義務，且若違反則有處罰。企業若不配合提供資訊，可能遭處最高30萬歐元罰鍰，以及若不配合優先生產指定產品，則可能遭執委會依企業前一營業年度每日平均營業額的1.5%，以違反義務之工作日按日連續處罰[7]。

歐盟晶片法目前已近立法完成。執委會、歐洲議會和歐盟理事會歷經四次三方協商程序（trilogues），於今年4月18日達致合意，待三方協調法案文本草擬完成，由兩立法機構通過，即可公布於歐盟官方公報並生效。至於修正部分，兩個立法機構作出修正共同點在於聚焦得申請補貼的企業類別，由原先僅針對晶圓製造廠放寬至半導體設備，以及新增強化智慧財產保護、建立長期國際合作戰略等條款[8]。針對支柱三相關條款，歐洲議會進一步明確成員國與執委會之間的協調機制及權利義務，惟成員國和執委會需監測半導體供應鏈、定義半導體危機、啟動危機階段，以及危機時得採取之緊急措施等條款則仍皆全數保留。

二、戰略及關鍵原物料

基於各類技術研發與先進製造業皆須使用若干稀有金屬和礦物，近兩年各國也開始推動立法及政策確保這類關鍵原物料（critical raw materials , CRM）的供應穩定，避免受制主要生產國家。歐洲關鍵原物料法案（歐洲CRM法案）由歐盟執委會主席范德賴恩（Ursula von der Leyen）於去年歐盟國情咨文宣示推動，續於今年3月16日正式提出執委會草案。該法案旨在使歐盟擁有安全、多元化、可負擔和永續關鍵原物料供給來源。該法案目標有四：(1)在2030年時，推動歐盟的戰略原物料（Strategic Raw Materials, SRM），分別在開採階段每年產能達到10%，在加工達40%，在回收則達到15%；(2)多元化歐盟的SRM進口來源，使歐盟在所有加工階段對於由單一第三國提供的各種SRM，其年消費量不超過65%；(3) 加強歐盟在CRM供應風險的監測與風險緩解能力；以及(4) 確保CRM與使用CRM的產品能於歐盟市場自由流通，並提升CRM之循環性和永續性以確保高水準環境保護[9]。

歐洲CRM法案預計推動措施，包括：建立包含16種元素的SRM清單與更新包括34項元素的CRM清單[10]；授權建立CRM的戰略計畫（Strategic projects），使符合資格的企業能適用簡化的生產許可程序以及更易於獲得融資；與歐洲晶片法建立的「歐洲半導體委員會」類似，歐洲CRM法案預計也將設置「歐洲CRM委員會」（European Critical Raw Materials Board）做為協助執委會治理CRM之諮詢與輔助機構；歐洲CRM法案也將建立協調監控 CRM 供應鏈的機制，提供降低CRM供應風險的措施；該法案也將有用於支援 CRM 市場循環發展和降低 CRM 環境足跡的規定；此外，該法案也將建立與第三國建立戰略夥伴關係的合作框架[11]。

根據執委會草案，歐洲CRM法案第四章（草案第19至24條）將建立一項歐盟層級的CRM供應鏈風險監測和緩解機制。首先，草案規定執委會應系統性監控CRM供應鏈變化及風險，監測內容應涵蓋貿易流向、需求和供給、供應集中度，以及歐盟和全球分別於供應鏈環節（開採、加工、回收）之生產量和生產能力等參數（parameter），且執委會應至少每三年對SRM實施壓力測試，包括評估供應鏈脆弱性與供給中斷影響[12]。

其次，草案要求成員國應向執委會分享國境內現有和新的原物料產量及產能資訊；識別境內主要CRM營運商及定期監測其活動，以及通報可能妨礙CRM營運商正常運作的重大事件；將CRM相關統計資料傳送各國統計主管機關和歐盟統計局（Eurostat），以利編制相關統計資訊[13]。

第三，成員國應向執委會提供境內SRM戰略庫存資訊，包括每種SRM的可用庫存量（level of stocks available）與過去5年變動，以及用於規範資源分配之國內法規[14]；執委會應依據成員國提供資訊，每2年檢討歐盟總體戰略庫存。執委會應提出戰略庫存安全存量之基準量（benchmark）並與現況比較；於此基礎上，執委會得向成員國建議增加SRM戰略庫存量，以及修訂或調和相關分配法規[15]。

第四，成員國應識別境內使用SRM生產戰略科技（strategic technologies）的大型企業，應每2年對其供應鏈實施稽查，稽查內容包括繪製這些企業使用SRM之生產及供應地圖以及對其SRM供應鏈實施壓力測試；受稽查企業應向公司董事會提交稽查結果。戰略科技涵蓋範圍包括但不限於：儲能和電動車電池、氫氣生產與運用之相關設備、再生能源發電相關設備、牽引馬達、熱泵、資料傳輸及存儲、行動電子設備、積層製造相關設備、機器人、無人機、火箭發射器、衛星和先進晶片[16]。

第五，草案授權執委會建立及營運SRM聯合採購制度。執委會應彙整歐盟需消耗SRM的企業及負責保管SRM戰略庫存之成員國兩者需求，以及尋求合適供應商以滿足需求[17]。

歐洲CRM法案第23條賦予生產戰略科技之大型企業應定期整備其SRM庫存並有配合成員國主管機關查驗及通報稽查結果予企業董事會之義務，若企業違反則可能受罰。惟歐洲CRM法案未明訂裁罰類型，而是授權各成員國於CRM法案生效後12個月內，制定適用於義務違反時之罰則，並應採取一切必要措施確保企業履行義務，但罰則應符合比例與有效，並應於制定後通知執委會[18]。

參、單一市場危機應變法制

鑑於COVID-19疫情對歐盟單一市場的穩定運作形成重大擾亂，范德賴恩先於2021年2月宣示提出一套單一市場緊急應變工具（SMEI），以保障歐盟單一市場的貨品、服務和人員自由流通，以及確保具有戰略重要性以及解決危機所需之商品及服務，於危機發生時得以穩定供應。隨後執委會於2022年9月提出SMEI套案，由三部法案組成，包括一部新訂歐盟規章，設定若干風險情境以及授權執委會得加以運用之應變措施；以及兩部配套法案，針對歐盟現行用於管理包括個人防護設備和機械工具等總計19類商品安全之規章及指令，統一修訂並納入與這19類商品相關的符合性評鑑、通用規格與市場監督行為之緊急程序[19]。

SMEI套案中的主要組成為「建立單一市場緊急情況應變工具規章草案」（後簡稱SMEI規章草案）[20]，旨在制定措施以預測、整備和應對危機（crisis）對歐盟單一市場之影響。SMEI規章草案定義「危機」，係指於歐盟境內外發生的具非比尋常性質與規模之自然及人為意外事件[21]。依據風險大小與應變情境，草案設定平時應變模式（contingency mode）、警戒模式（Single Market vigilance mode）、緊急狀態模式（Single Market emergency）等紅綠燈模式[22]以及規定各模式下，執委會及成員國應有之應變措施。平時應變（綠燈模式）係指於平時歐盟應由本草案授權成立之成員國諮詢團體與執委會共同制定應變計畫框架（framework for contingency planning），落實相關措施包括：制定危機發生時規範成員國彼此權利義務的行政協議（Arrangements for crisis protocols）；組織危機模擬演練及培訓活動；以及規範依本法授權由成員國派代表建立的中央聯絡處（central liaison office）就特定重大事件發出預警通知之程序[23]。

第二種警戒模式（黃燈模式）指的是執委會若發現具戰略重要性之商品及服務（goods and services of strategic importance），其供應受到明顯擾亂，且有可能於未來六個月升級成緊急狀態模式，則執委會得以實施法規下令歐盟單一市場進入為期六個月的警戒模式，並得延長一次[24]。於警戒模式期間，執委會將依草案授權得實施三種措施：監測具戰略重要性的商品及服務之供應鏈情形；建立相關商品之戰略儲備；實施公共採購，代表成員國採購所需之商品及服務[25]。具戰略重要性之商品及服務則係指對於歐盟單一市場於戰略領域運作不可或缺，且缺乏替代品或無法多元化取得之商品和服務[26]。

當危機對單一市場造成大範圍影響時，即嚴重破壞市場上商品、服務和人員的自由移動以及供應鏈運作時，而執委會依草案第13條明定各項指標評估後，則得依據草案第14條規定，向歐盟理事會建議升級成緊急狀態（紅燈模式）；與警戒模式相同，歐盟理事會得發布執行法規，下令進入為期六個月的單一市場緊急狀態，並得以每次六個月延長之[27]。

在紅燈模式，執委會將由草案授權運用數項緊急應變措施（emergency-response measures）。這些措施包括：提升成員國措施之透明度，要求成員國有義務通報對具戰略重要性之商品及服務、解決危機所需之商品及服務及人員採取之限制性措施；實施重建和促進自由流動的行為，如制定限制自由移動之一般性規定與禁止採取限制性措施之規定；規定成員國於緊急狀態下不得實施限制人員移動之措施；實施公共採購，代表成員國採購所需商品及服務，以及成員國得自行採購與否之特定條件；實施任何有助促進解決危機所需之商品及服務保持可用和供應的行為，例如擴大生產或重新利用現有設施等；建議與統籌歐盟整體戰略儲備之分配[28]。

只要進入紅燈模式，執委會即可視情況實施上述緊急應變措施，不過仍有兩類緊急應變措施，即使於紅燈模式期間仍應額外取得立法機構授權，分別是強制要求企業提供相關生產資訊[29]，以及發布優先級訂單要求企業優先生產解決危機所需之商品[30]。類似歐洲晶片法，企業若拒絕提供資訊或拒絕配合生產，則面臨執委會裁罰。執委會得對不配合提供資訊之企業，裁處最高20萬元罰鍰，以及對不配合優先生產之企業，依企業前一營業年度每日平均營業額的1%，以違反義務之工作日按日連續處罰[31]。

SMEI套案正由歐洲議會和歐盟理事會實施審查，近期亦衍生若干批評。最核心質疑是，該草案強制企業提供資訊以及優先生產之授權過於廣泛且不符比例，因此歐盟理事會已經指出這類條款應該修正或刪除[32]。惟無論如何，SMEI草案可視為歐盟因應自然災禍與大國競爭影響歐盟整體經濟安全在整體性法制之最新回應，後續立法進展仍可持續觀察。

肆、歸納與小結

本文介紹的三部法案，歐洲晶片法預計於今年內通過與生效；歐洲CRM法案甫提出，仍有一段漫長立法程序；至於SEMI套案，在歐盟理事會表達立場後，預計有重大修正，包括可能刪除或限縮強制企業提供生產資訊或配合優先生產之規定。雖如此，三部法案皆設計條款賦予企業負擔一定義務，制度設計仍有相當參考價值。基此，下表簡要整理三部法案涉及的企業應負擔義務，做為參考。

資料來源：作者製表。

伍、對臺灣之意涵

歐盟近年推動法案，至少可從兩方面加以解讀。首先，法案若通過則將增加歐盟層級的統一行動程度以及強化歐盟執委會的治理能力。例如前述法案皆以歐盟規章（regulation）之法律形式提出，創建執委會與成員國的新協調機制，以及訂定若干執委會得直接裁罰違反義務企業之規定。此反映的是，面對危機或重大意外，即使本質非屬主權國家的歐盟，也意識到需有更強力的「中央組織」對資源加以分配，以避免資源運用效率不彰以及治理碎片化，延宕危機應變時機。另一方面，這些立法是歐盟經由整體性風險緩解與因應法制，以落實去風險（de-risking）策略的若干試驗。去風險此概念係由范德賴恩於今年3月講演歐盟與中國關係時率先提出[33]，用以修正此前討論甚囂塵上的脫鉤（decoupling）策略，也成為今年七大工業國廣島領袖公報（G7 Hiroshima Leaders’ Communiqué）之共同用語[34]。

以此反思我國既有法制，就危機之預防、整備、應變與復原而言，自然災害方面有災害防救法、傳染病防制法、毒性及關注化學物質管理法、核子事故緊急應變法等；戰爭準備則有國防法和全民防衛動員準備法；至於緊急狀態之啟動則依憲法第43條規定，由總統發佈緊急命令下達之。此外，疫情肆虐期間，立法院也通過嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例，兼具疫情管控與統一生產防疫物資之功能，並設有企業違反徵、調用義務時之行政處罰（該條例第5、7、16條參照）。然而該條例係針對單一且特定之自然災害而設置之臨時性法規。平常時期政府對生產活動之干預，目前有工廠輔導法第17條第4項，規範中央主管機關基於工業均衡發展、資源合理利用、生態環境及公共利益維護，或因應國際公約、協定等理由，得要求工廠配合減量或停止生產，違反者處最高5萬元罰鍰。

綜上，臺灣看似就各類危機或意外已各有法制加以規範，惟前述各法可能無法涵蓋某類特定情境，即非屬自然災害之人為意外事件進而威脅我國經濟安全。此係指若有外國利用若干準軍事或經濟措施影響臺灣內部及周邊國際環境，從而影響國內生產與對外經貿活動，由於既非屬自然災害亦非屬直接對臺灣之戰爭行為，既有法制將可能缺乏授權或充足應變措施以保障臺灣的經濟安全。憲法雖規定當國家遇有財政經濟重大變故，總統得發佈緊急命令，但此為重大政治決定，亦無法成為行政機關的常備手段。就此而言，歐盟提出的歐洲CRM法草案規定應針對特定類型企業實施壓力測試與繪製生產地圖，以及SEMI規章草案設計紅黃綠燈模式，規範各模式下之應處及整備措施，或可為我國用以平時整備與應變危機之制度參考。