淺析WTO爭端解決替代方案—「多方臨時上訴仲裁協議」

中華經濟研究院WTO及RTA中心　鄭昀欣分析師、羅絜輔佐研究員

WTO為落實以「規則」為導向的多邊貿易體系，除與WTO會員共同制定國際經貿規則外，同時建立了二審制的爭端解決機制，有效確保會員履行WTO協定下之承諾與義務。然而，WTO爭端解決機制運作多年來，上訴機構（Appellate Body）在司法越權、造法與未能遵守審理期限等制度與程序缺失引發會員批判，美國更自2017年起持續杯葛選任上訴機構成員，最終在2019年12月因上訴機構成員不足法定人數3人的要求，致上訴機構陷入停擺，促使WTO會員正視問題並立即展開爭端解決改革討論。

在WTO爭端解決改革遲遲未有進展、上訴機構持續失靈停擺期間，若干會員為確保WTO維持其仲裁功能，讓會員可利用獨立且公正的上訴程序維護其權益，包含歐盟與巴西、加拿大、中國共16個WTO會員於2020年3月27日建立「多方臨時上訴仲裁協議」（Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement，MPIA）作為WTO上訴機構的臨時替代方案，_[1]並於同年4月30日正式生效。_[2]在MPIA協議下，參與會員已事前同意，利用《爭端解決規則與程序瞭解書》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, DSU）第25條的臨時仲裁制度，審理WTO一審程序爭端解決小組（panel）所作報告，以解決參與會員間的貿易爭端。截至2023年11月30日止，共有26名WTO會員參與MPIA，其中日本在2023年3月10日完成國內程序，為MPIA的最新成員。_[3]

自MPIA付諸實行，目前已有首案「哥倫比亞－冷凍薯條案」（DS591: Colombia — Anti-Dumping Duties on Frozen Fries from Belgium, Germany and the Netherlands，以下簡稱哥倫比亞案）依此制度完成上訴仲裁程序。另外，「土耳其－藥品案」（DS583: Turkey — Certain Measures concerning the Production, Importation and Marketing of Pharmaceutical Products，以下簡稱土耳其案）作為WTO上訴機構停擺後的首個上訴案件，亦採納了類似MPIA規則完成上訴仲裁程序。原則上，此兩件爭端案件提供了各界審視MPIA執行情形的重要機會，更為WTO爭端解決機制改革的討論帶來一定啟發。茲針對MPIA協議之內容與上訴仲裁程序，以及MPIA上訴仲裁程序執行情形，分述如下。

一、MPIA協議之內容與程序

（一）MPIA協議之內容與程序

MPIA協議旨在維護WTO爭端解決機制的重要原則和特徵，亦即裁決具拘束力，以及透過獨立且公正的上訴機制審理爭端解決小組報告。據此，該協議僅適用於WTO上訴機構因成員不足，未能審理參與成員間的小組報告之情形；此時，參與會員可不依DSU第16.4條及第17條進行上訴，而得訴諸DSU第25條下的仲裁程序。

原則上，MPIA上訴仲裁程序係以DSU第17條（上訴審）之實質與程序規定為基礎。參與會員在特定爭端如欲採用MPIA程序進行上訴，須依據DSU第25.2條，在小組成立後60日內通知WTO，意圖採用MPIA協議附件1（Annex 1）之「上訴仲裁協議」（appeal arbitration agreement）。與此同時，MPIA協議附件2（Annex 2）公布常設上訴仲裁員名單（pool）；仲裁員共有10人，不隸屬於任何政府，且為具備法律、國際貿易與涉訴協定議題豐富知識的權威人士。

前述上訴仲裁協議係參與會員預先同意的上訴程序，主要包含以下兩大階段的規則：

1. 爭端解決小組階段

依據MPIA協議第9段，在必要情形下對小組程序作出有有限（limited）調整，以促進上訴仲裁程序的適當進行，確保小組與上訴仲裁程序間的無縫接軌，而不須適用WTO原先的上訴機制。基此，在上訴仲裁協議明定，小組須在預計傳送（circulate）最終小組報告日期的45日前，通知爭端當事方。_[4]在小組發布最終小組報告後，但在報告傳送予所有WTO會員的10日前，爭端當事方可請求暫停小組程序，並在請求暫停程序的20日內，向WTO秘書處提出「上訴通知」（Notice of Appeal），以展開上訴仲裁程序。_[5]

2. 上訴仲裁程序

在上訴仲裁程序階段，主要規範上訴仲裁員的選任程序、職權範圍及上訴仲裁判斷的完成期限，包含：

l   須自上訴仲裁員名單內選定3人負責聽審，選任程序依DSU第17.1條及第「上訴審查工作規則」（Working Procedures for Appellate. Review）第6(2)段進行；_[6]

l   上訴審僅限小組報告之法律爭議，以及小組的法律解釋爭議；_[7]

l   仲裁員應僅處理解決爭端的必要爭議事項，且僅限當事方提出的爭議事項；_[8]

l   爭端當事方請求仲裁員在提交上訴通知後的90日內公布仲裁判斷（award）；為達成此目標，仲裁員可限制仲裁判斷之頁數、時間、聽審長度與次數等適當措施以簡化程序，但不得侵害當事方的程序權益與正當法律程序（due process）；_[9]

l   依仲裁員的提議，爭端雙方得同意延長公布仲裁判斷的90日期限。_[10]

前述上訴仲裁協議僅為各參與會員通知WTO時須提供的程序範本，仲裁員可對該項文件進行必要調整，後續可進一步公布該案「仲裁工作程序」（Working Procedures for the Arbitration）。

（二）MPIA上訴仲裁路徑圖

由上可知，仲裁員可持續討論並改善MPIA上訴仲裁程序，以期在90日內提交仲裁判斷。儘管MPIA仲裁程序仍在持續變動中，目前MPIA仲裁員之一已歸納MPIA上訴仲裁的路徑圖（Roadmap），說明其實際執行程序供各界參考。_[11]

1. WTO會員決定加入MPIA協議

WTO會員須提出加入2020年4月溝通文件的書面文件，並承諾未來如遇涉及參與會員間的貿易爭端，當事方間將締結上訴仲裁協議加以解決。原則上，會員須最遲在小組成立後60日內完成加入程序。

2. 一旦WTO成立爭端解決小組，參與會員間須締結上訴仲裁協議

當爭端雙方均為MPIA參與會員時，雙方須依據DSU第25條，締結涉及該特定爭端案的上訴仲裁協議。

3. 在小組報告傳送予WTO會員前，爭端當事方可要求終止小組程序並提出上訴

依據上訴仲裁協議，該協議原則上不影響爭端解決小組的審理程序，但在最終小組報告傳送予所有WTO會員的10日前，爭端一方可要求小組中止程序，以展開後續MPIA上訴程序。

4. 任一爭端當方提出上訴通知，以展開MPIA上訴程序

在爭端一方請求中止小組程序後，任一爭端當事方可在20日內提出「上訴通知」，同時提出其上訴書狀。MPIA須在當事方提出上訴請求後的90日內，完成上訴仲裁判斷並遞送予所有WTO會員。

5. 展開MAIP上訴仲裁程序

爭端雙方將自MPIA仲裁員名單裡抽選3人組成仲裁庭，負責審理該案小組報告，並在期限內完成審查程序（請參下表）。

表　MPIA上訴仲裁程序

資料來源：自行整理

6. 發布MPIA上訴仲裁判斷

原則上，MPIA上訴仲裁判斷須涵蓋小組發現與仲裁員所作決定，並翻譯為WTO官方語言。依DSU第25.3條，該項仲裁判斷須通知爭端解決機構（Dispute Settlement Body, DSB），WTO會員均可提出與該項仲裁判斷有關的任何意見。依同條規定與MPIA協議，爭端當事方同意遵守該項仲裁判斷，該項判斷對雙方均具拘束力。另外，DSU第25.4條明定，仲裁判斷之執行，應準用DSU第21與22條，亦即對小組與上訴機構之建議及裁決執行監督規範，故該項仲裁判斷應與DSB通過的小組或上訴報告具同等效力。

資料來源:自行繪製

圖 MPIA上訴仲裁路徑圖

二、MPIA上訴仲裁程序執行情形

自MPIA生效以來，透過MPIA完成上訴仲裁的案件共有兩件，分別是「土耳其－藥品案」（DS583）及「哥倫比亞－冷凍薯條案」（DS597）。然而須注意的是，土耳其案雖是WTO上訴機構停擺後的首個上訴案件，但土耳其並非MPIA參與會員，僅是在此個案下訴諸DSU第25條的仲裁制度，但其上訴仲裁協議採納了MPIA協議的原則，且3名仲裁員內亦有2名為MPIA常設仲裁員，故其執行程序方面亦有值得觀察之處。以下僅針對此兩案的上訴仲裁程序議題進行分析：

（一）在90日內完成上訴仲裁程序

DSU第17.5條雖明定上訴機構原則上應於60日內完成上訴程序，最遲不可超過90日，但上訴機構在運作上嚴重超時，以2018年為例，上訴機構平均須395日方能完成上訴程序。_[12] 相較之下，在土耳其藥品案裡，土耳其在2022年4月25日提出上訴通知，仲裁庭在同年7月21日完成仲裁判斷，共計87日；在哥倫比亞案裡，哥倫比亞在2022年10月6日提出上訴請求，仲裁庭在同年12月19日完成仲裁判斷，共計75日即完成仲裁判斷。

（二）明定書面文件的字數限制

土耳其案和哥倫比亞案均對書面文件提出具體的字數限制要求，並以哥倫比亞案的限制更為具體明確。土耳其案仲裁庭建議，爭端當事方提出的書狀不可超過4萬字，或是小組報告的40%字數，以較高者為限；參與爭端的第三方所提交的書狀不可超過9千字；且不論是爭端當事方或第三方的書狀均須附具摘要，摘要不可超過250字或是書狀字數的10%_[13]。

相較之下，哥倫比亞案仲裁庭雖在其上訴仲裁協議裡有類似要求，但在仲裁程序展開前，10名仲裁員聯合先行發函（Pre-Arbitration Letter）予爭端當事方以期快速完成仲裁程序。在該信函裡，仲裁員提出為減少書狀長度並提高程序效率，鼓勵爭端事方選擇數項爭點提出上訴，並排出其優先次序；爭端當事方與第三方的書狀應盡可能簡潔，並聚焦於主要爭點和明顯差異，且不須重複在小組報告或紀錄裡已有事實或發現。對此，仲裁員提出具體字數要求如下：

l   上訴通知不可超過2千字；爭端當事方的書狀不可超過27,000字，或是小組報告字數的40%，以較高者為限；

l   第三方書狀不可超過9千字；

l   MPIA上訴程序如為法文或西班牙文，爭端當事方與第三方的書狀字數限制可提高15%；及

l   爭端當事方及第三方書狀摘要不可超過書狀字數的10%。_[14]

（三）設立嚴格的聽審發言時間限制

為確保可在90日內完成上訴仲裁判斷，土耳其案和哥倫比亞案均對爭端當事方與第三方在聽審的發言時間作出嚴格限制。在土耳其案下，仲裁庭建議爭端當事方的開庭詞（opening statements）為各35分鐘；第三方開庭詞為各7分鐘；結論詞（closing statements）為各10分鐘。_[15] 哥倫比亞案則進一步提出限制，包含：（1）1場聽審不可超過2日；（2）爭端當事方的開庭詞為25分鐘，第三方開庭詞為7分鐘；（3）結論詞為各5分鐘_[16]。

（四）仲裁判斷頁數大幅減少

以往WTO上訴報告頁數眾多，平均每件上訴報告頁數均超過100頁。但在土耳其案與哥倫比亞案裡，儘管上訴仲裁協議或是其他文件並未載明對仲裁判斷的字數或頁數要求，但上訴仲裁庭各自提出了50頁與39頁的仲裁判斷，其頁數份量明顯少於過去案例_[17]。

（五）新增其他輔助性程序

在哥倫比亞案中，仲裁庭經爭端當事方同意後，新增了兩項WTO上訴程序未見的新作法。首先是召開線上聽審前會議（pre-hearing conference）。此會議並非用以取代聽審程序，而是協助仲裁員確認「解決爭議的必要議題」，以及需要在聽審期間討論的關鍵事項，避免仲裁員費時討論不在其授權範圍內的議題，或是爭端當事方間未有爭議的事項，以加速仲裁程序效率。

其次，是以錄影模式公開部分聽審內容且未限制觀看限間。在本案裡，歐盟請求公開聽審程序，經哥倫比亞同意部分公開開庭詞，仲裁庭遂於WTO網站上公開錄影內容，且未限制大眾觀看影片的時限_[18]。此一作法有別於過去以參與實體聽審程序為限作法，可進一步提升程序透明化。

三、結論

在美國持續杯葛選任WTO上訴機構成員之壓力下，迫使WTO會員正視WTO體制改革的需求，在2022年6月的WTO第12屆部長會議上，肯認解決爭端解決機制所帶來挑戰之迫切性與重要性，承諾將展開相應討論，並以確保WTO會員在2024年可使用完整及良好運作之爭端解決機制為目標。_[19] 美國此舉同時引領WTO會員考量WTO上訴機構的改革方向，而MPIA的出現填補上訴機構的空缺，更成為各國審視WTO爭端解決改革方向的最佳機會。

MPIA的上訴仲裁程序規則雖以DSU規範為基礎，但從實際運作層面上可看到有若干突破，包含嚴格限制上訴程序時限、書狀字數限制與聽審發言時間，以及仲裁判斷頁數大幅減少等項，以回應外界對於上訴程序時間過長的最大詬病。除此之外，MPIA協議與上訴仲裁協議均引用DSU第17.6條，強調仲裁員的職權範圍，限以小組報告之法律爭議，以及小組的法律解釋爭議。但MPIA仲裁員僅限處理與解決爭端的必要爭議事項，且在哥倫比亞案裡舉行的「聽審前會議」亦以聚焦於爭議討論為要，以減少仲裁庭耗時討論非必要事項，與DSU第17.12條要求上訴機構須對爭端當事方提出的各項爭議加以處理有明顯差別。由上可見，MPIA程序的設計均以快速解決爭端為其核心，並可在土耳其案與哥倫比亞案初見成效。

檢視目前WTO爭端解決改革討論情形，美國在2023年7月5日提出之溝通文件（Communication），指明美國對爭端解決機制改革之具體目標，在程序方面即強調儘量使用DSU下現有的工具解決爭端、降低成本、程序精簡且高效率、提升爭端解決機制的透明度等要求_[20]。為回應美國與其他WTO會員對爭端解決改革的考量，瓜地馬拉副大使莫里納（Marco Molina）作為爭端解決改革的協調員（facilitator），密集召開非正式會議以凝聚WTO會員共識。據消息來源指出，目前WTO會員已在若干議題取得顯著進展，包含爭端解決報告與爭端當事方提出的書狀頁數、案件審理時間、仲裁員（adjudicators）適用法規等議題。儘管文件並未公開，但目前各國初步同意依據案件複雜程度，提供不同的案件審理時間與書狀頁數，以「指引」（guidance）明定仲裁員應如何適用和解釋WTO規則等作法，_[21]均與MPIA現制以提高爭端解決效率與透明化等作法具有一定共通性質。

但須注意的是，儘管目前爭端解決改革看似討論進展順利，但礙於美國對是否支持二審制WTO爭端解決機制的立場不明，故目前WTO會員尚未真正碰觸到上訴機構改革的核心討論，是否可在第13屆部長會議取得任何成果，不無疑問。惟在上訴機構改革提案正式成形前，MPIA協議作為上訴機構的重要替代工具，將持續協助參與會員解決貿易爭端。參與MPIA協議的WTO會員亦展現出支持爭端解決改革、可在2024年使用完整及良好運作之爭端解決機制的堅定決心。