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顏慧欣:加拿大成輪值主席國 2024是台灣加入CPTPP最關鍵的一年 我們準備好了嗎?

  台灣在2021年提出加入申請的「跨太平洋夥伴全面進步協定」(CPTPP),是東亞地區關鍵的大型區域經濟整合協定(俗稱FTA),其特徵在大量超越WTO及現有其他FTA的高標準義務條款。成員除了原始的澳洲、汶萊、加拿大、智利、日本、馬來西亞、墨西哥、紐西蘭、秘魯、新加坡及越南等11個國外,英國也已完成加入談判,應該即將在2024年完成手續正式加入。

 

CPTPP與各國申請加入現況

 

  英國是所有新申請國家中第一個完成談判者。其於202121日提出申請後,同年6CPTPP成員並同意成立「入會工作小組」(Accession Working Group)後正式啟動談判,前後費時兩年完成。繼英國後,兩岸在20219月相隔一周提出申請,陸續厄瓜多、哥斯大黎加、烏拉圭及烏克蘭也提出,合計目前共有六國在排隊。

 

  CPTPP成員過去堅持優先聚焦先完成英國入會談判,所以暫緩處理其餘新申請案,也因此至2023年底為止都沒有開始在CPTPP大會針對排隊中的6案進行討論是否成立「入會工作小組」。

 

2024年必須直球對決新申請案

 

  在今(2023)年7月通過英國加入程序後,CPTPP成員已經無法再以此做為理由,迴避包含兩岸在內的後續6個申請案。目前進展牛步的主因,在於同時間面對這麼多新申請案,CPTPP目前並無規則做為依循,而需要從英國經驗歸納出可作為基礎的審理秩序。

 

  第一個立即遭遇的問題,就是6案審理的順序問題。目前討論的可能選項中,選項一是「先到先審」原則。

 

  按此原則中國將是第一順位,問題是各界預期中國會花費極長的時間進行談判,甚至可能談不出來結果,故採此一選項的後果,就是後續案件都遭卡關。尚未申請的韓國便已經表示,若CPTPP進展繼續如此緩慢,韓國申請已無意義。

 

  選項二是「準備程度高者先行」原則。按此選項,則預期中國排序會掉到後面,而臺灣、哥斯大黎加等成員普遍被認同準備程度較高者,便可能先受理。然而此一選項便會出現「先台後中」這種高度政治敏感的結果,從馬來西亞、新加坡到祕魯智利,未必能支持。

 

  於是各國智庫專家開始提出選項三「6國聯合同步成立工作小組」的解法,來迴避審理順序的難題。

 

  在此選項下,未來6個申請國都同步成立工作小組,後續就依各國開放談判的快慢節奏而定,先達成共識的就先加入(或是等其他申請者亦有可能)。然而如此改變了「入會工作小組」的定位,同時CPTPP成員是否有足夠的談判能量可與六個國家同時談判,也是難題。此外,日本、加拿大等國多次公開對中國能否符合CPTPP高標準表示質疑,是否能支持中國也啟動談判,同樣是挑戰。

 

CPTPP初衷是要強化成員間的供應鏈整合,中國加入是挑戰

 

  CPTPP是高標準FTA。以關稅自由化為例,CPTPP零關稅比例要求極高。依估算CPTPP2018年底協定生效之際,原始11國平均有86%的產品關稅立即降為零,剩餘的產品也要逐步調降,最終平均約99%完全零關稅,建立完全無障礙的區域供應鏈結構。其次CPTPP也要求各國進一步開放投資。例如日本在CPTPP下就首次承諾開放石油、石油產品、米、煙草及鹽之經銷服務業,馬來西亞、越南也首次針對非東協國家,降低外人投資零售業、超市等限制。

 

  除此之外,CPTPP也運用「原產地規則」(Rule of Origin)來引導彼此產業建構更緊密的供需網絡。最著名的案例,就是成衣製造所需使用的原物料原產地規則,採取「從紗開始」(yarn forward)的要求,也就是在CPTPP國家縫製的成衣出口,若要享受其他成員國零關稅優惠,就必須所使用的特定羊毛紗、棉紗、高強力尼龍紗等原始材料,都必須完全來自其他CPTPP國家。

 

  歸納而言,CPTPP之目的在於建立成員國間更為深化的產業合作及供應鏈關係,其結果就是加深彼此經貿「互相依賴」的關係。在此之下,由於中國近年偏好把相互經濟依賴當作武器進行政治威脅,同時其無意改革中國特色社會主義下對市場的控制及操作,因此西方民主國家都紛紛改採「經濟去風險」(De-Risking)政策,想降低對中國的依賴。

 

  CPTPP中的日本、加拿大及英國等G7國家便已多次重申「經濟去風險」的重要性。接受中國加入CPTPP會與此政策趨勢完全背道而馳,將會是另一個重大挑戰。

 

如何化解中國無法加入對臺灣的影響

 

  北京加入有挑戰,「先台後中」又過於敏感,結果就是中國被卡關,台灣也可能遭殃。CPTPP對於新申請國採「共識決」(consensus),也就是必須沒有會員表示反對。如何贏得CPTPP成員國「不表示反對」,也有挑戰且需要多套策略因應。蓋加、日、英等國想法,可能與星、馬、秘魯等國家不盡相同。

 

  又如新加坡、紐西蘭等先進的小型經濟體,可能期望維持中立避免出現選邊印象,但馬、越、汶可能更在意「中國觀點」。至於秘魯、智利、墨西哥等則對台灣不熟悉,不確定臺灣加入的利弊。

 

  未來研判可能多數國家對台灣申請案,會朝向觀望主流意見氛圍而定的態度,同時注重對本國產業發展及利益的評估。因此我國因應之道,應著重二點,一是透過日、加形成友我的主流意見,二是大幅提高對商業與產業利益的訴求,突現臺灣產業對各國發展的助益。

 

2024加拿大將成為輪值主席國

 

  2024年加拿大接棒成為輪值主席國,2025年則為澳洲。加拿大近年對中國立場逐年強硬,尤其是加拿大與中國的經貿連結相對較低,例如中國只佔加拿大出口市場比重的4%,加拿大企業海外投資在中國的比重也低於2%,這些背景是加拿大對中國採強硬立場較無顧忌之因。

 

  同時間加拿大積極改善台加關係。臺灣與加拿大於202310月便完成「投資促進及保障協議」(FIPA)的談判,12月正式簽署,已建構台加投資法制環境的基本共識與標準,也有利於加拿大掌握臺灣整體投資環境滿足CPTPP標準的情形。台加已有良好互動,再加上國際情勢對台灣有利的發展下,明年會是尋求推進我國申請加入CPTPP的關鍵一年。

 

 

 

作  者:顏慧欣/中經院WTORTA中心資深副執行長

資料來源:信傳媒 /專欄評論/2023/12/26