2001年中國加入世界貿易組織（WTO）後，快速發展製造業及出口加工貿易，2010年中國GDP總值達1.337兆美元，成為全球第二大經濟體。

　　對於中國經濟與各方面崛起，當時美國歐巴馬政府雖然仍將中國視為戰略合作夥伴，並非沒有感到威脅；2011年歐巴馬宣布「重返亞洲」（pivot to Asia）政策，其中經濟策略就是「啟動TPP」談判，要重返亞州經濟政策的舵手。

　　TPP歷經多年談判在2015年10月簽署，不過2017年1月川普政府上任後立即退出，反映出川普政府不同於以往美國政府的國際經貿政策風格，其中最重要轉變，則是川普不再對中國抱以姑息與妥協姿態，更用301條款關稅制裁中國出口美國的產品，開出第一槍。

中國製造2025是美國改變自由貿易立場的轉捩點

　　北京敲鑼打鼓高調推動「中國製造2025」政策，是引發美國態度轉變的主要導火線之一。「中國製造2025」意使中國於2025年邁入製造強國，2045年至2049年進入世界製造強國之前段班，並對「中國製造2025」十個領域，設定國產自給率與國際市場市占率的目標值。

　　各國透過產業政策加速升級並創造經濟成長，是國際間常見的做法，但中國達成這個目標的手段受到質疑，且中國產業政策在「新時代中國特色社會主義」（簡稱習思想）的架構下，其終極目標似乎也不限於增加競爭力、維繫成長及改善國民福祉，更在於中國民族偉大復興。

　　在手段造成其他國家不公平競爭，終極目標又要挑戰美國領導地位的情況下，引起美國川普政府的高度戒心進而大幅改變對中態度。

　　特別是從過去鋼鐵、太陽能等產業發展的殷鑑，北京傾政府之力扶植的產業，中國企業挾著政府資源從事不公平的全球競爭，對其他國家民間企業嚴重排擠下，最終只剩中國國家隊在全球市場上獨領風騷，更可威脅美國領導地位。

　　為了避免AI、先進軌道、節能與電動車等「中國製造2025」十項領域步入同樣下場，川普政府從啟動301關稅制裁開始，開始對華為等中企實施出口管制等制裁，同時也提高限制外人到美國投資關鍵領域的國家安全審查。

川普政府貿易協定訴求「公平貿易」，而非「自由貿易」

　　除對中國態度轉彎外，從川普開始，美國經貿政策主要目標也包含消除全球「不公平貿易」，並認為是其他國家佔盡美國便宜且造成巨大貿易逆差，對美國企業及勞工造成不利影響之主因。其主要思維就是不談「自由貿易」，轉為美國優先的「公平貿易」。

　　但是川普政府仍談含有「降關稅、服務投資市場開放」元素的貿易協定，只是改為個別擊破，因此退出TPP後，美日個別簽署美日貿易協定（USJTA），維持美國農產品進入日本的市場條件；重啟美韓FTA在汽車降稅與配額進口的協商，讓美國降稅時程延後，但韓國給美國的汽車配額卻增加；最經典的是2020年7月由重新談判後的「美墨加協定」（USMCA），取代1994年生效的「北美自由貿易協定」（NAFTA）， 主因川普總統認為加墨兩國藉由NAFTA也損害了美國利益。

　　美國經貿制策在拜登政府上任後乃又進一步調整，一方面同樣延續川普政府思維，國家安全優先於私人企業經濟利益之前，確保美國經濟安全也就是國家安全；二方面比起川普政府的想法，對於自由貿易策略進行更全面的檢討，拜登政府認為自由貿易所形成的全球化，加速產業外移、造成美國供應鏈的脆弱性及無法規範中國讓其藉機坐大，造就了中國不公平貿易的根源。

　　拜登政府認為過去追求自由化，忽略了供應鏈脆弱、過度依賴、製造業空洞化，以及地球永續和勞工問題。因此討論進一步自由化（降低關稅、開放市場）不再是當前議題，以下面向的考量才是優先事項。

拜登政府繼續不談自由貿易，強調經濟安全及對中戰略競爭

　　第一、充實美國生產製造及與產業軟實力為優先。於是拜登政府重拾過去美國政府不慣用的產業政策，包括《晶片及科學法》（CHIPS Act）和《降低通膨法案》（IRA）等，作為重建國內的關鍵產業生產能量與相關人才的政策基礎。

　　美國學界指出，這是冷戰後美國政府所啟動的最重大產業策略。美國2022年底公布的《國家安全戰略》（National Security Strategy）指出，戰略之一就是投資美國國內實力基礎，包括產業競爭力與創新、教育，以面對與中國、俄羅斯威權國家的「決定性十年」之競爭。

　　第二、美國目前不談包含市場開放元素的自由貿易協定（FTA），主要在防止非FTA締約方的成員「搭便車」（free-ride）享受利益。

　　蓋FTA目的，藉由降低關稅、整合檢驗檢疫制度差異、簡化通關程序等，以降低FTA締約國間的貿易成本，來提升FTA國家的貿易連結與產業分工，因此FTA通常會訂定僅適用於締約國間的優惠性「原產地規則」（Rule of Origin），用以決定貨品是否符合FTA優惠與簡化的條件。

　　理論上FTA的形成，可能對不屬於FTA的國家有負面的貿易移轉效果，舉例而言，以相對嚴格的CPTPP對於FTA締約國「從紗開始」（yarn forward）的優惠原產地規則，其規定可享受CPTPP紡織關稅優惠，除了成品的裁剪、縫紉及組合等在CPTPP國家間完成，甚至連紗及布料等材料也必須原產於CPTPP國家。

　　然而CPTPP仍提供了從紗開始原則之例外情境，稱為「供應短缺清單」（short supply list of products），因為CPTPP國家無法即時供應等各種因素，導致成品最終若使用了非締約國的清單內項目時，仍應視為原產CPTPP國家。

　　換言之，在現實考量下，鑑於FTA本身國家無法自產所有材料，仍有向外部尋求供應來源的需求下，非締約國的產品與供應商就可搭便車受益於FTA優惠。

　　中國至今是很多國家的最大貿易對手國、也是多數原物料的供應商下，美國認為即便美中之間沒有FTA，但中國有很大機會藉由美國既有的二十餘部FTA，利用不公平管道侵害美國利益，從而在美國還無法堵上優惠性原產地規則的漏洞前，美國只能停止洽簽新的FTA，避免對中國再新增後門。

重塑全球貿易秩序的核心指引：價值認同

　　美國固然以「國家安全」考量，已對原本流通的晶片、半導體生產設備等進行貿易與交易管控。但隨著習近平政府近年作為，美歐等西方民主國家更認知到中國等極權主義國家，不會因為與全球供應鏈深度連結，或與西方國家高度貿易往來下，而在制度面與西方制度「趨同」（convergence）；也在俄羅斯入侵烏克蘭後，西方國家曾認為「貿易帶來和平」的信念出現裂痕。

　　對當前的中國、俄羅斯政府不再有期待下，民主自由、人權法治及市場經濟等「普世價值」，遂成為美歐開始重新塑造全球貿易秩序與供應鏈體系的基礎，勞動、人權與環境標準也成為新秩序重要元素。

　　美歐國家雖重視人權、也譴責中國政府對維吾爾族群的迫害，但直到拜登總統於2021年12月簽署「防止維吾爾人強迫勞動法」（Uyghur Forced Labor Prevention Act），才有了經貿威嚇效果。該法禁止在中國新疆維吾爾自治區開採至製造的貨品進口美國，意在阻止在新疆的強迫勞動產品銷往美國，故只要貨品的開採、生產或製造之任一環節在新疆，或被列入清單的實體生產之貨品，都推定有強迫勞動疑慮而禁止進口美國，除非進口商能舉證推翻。但如來自新疆的棉花、番茄及多晶矽等產品，因為來源複雜，美國進口商若要舉證未涉及強迫勞動，未必划算。

　　可能結果就是美國進口商為了避免涉入中國新疆問題，乃尋找其他供應商來源。對此已獲加拿大、英國等國跟進，歐盟也擬定相關法案。這些規定使得不符合勞動、人權標準的產品，就無法進入美歐西方國家的供應鏈體系與市場，即便其價格再低、享有零關稅優惠，未來也難以銷往這些國家。

　　其次，美歐正在談全球鋼鋁協議（Global Arrangement on Sustainable Steel and Aluminum），協議目的是為了解決川普政府232鋼鋁關稅措施之美歐爭端，該協議預計將「非市場產能過剩」以及鋼鋁產業「排放碳含量」（carbon intensity）納入考量。美歐預期明年初可能有談判成果，據報導可能會針對未達碳排放標準徵收關稅。

　　這項作法鎖定中國不可言喻，畢竟中國是全球最大鋼鋁生產國，也是全球碳排放量的首位。同樣的，為了降低碳含量而為的開採與製造的產品，因為工廠需進行減碳製程的改造升級，相關成本勢必反映在產品價格上，亦即這個以因應全球氣候變遷為題的碳含量標準，將對未來哪些產品可以進入美歐供應鏈體系，乃以含碳比例與對環境損害的程度為準，價格或成本高低並非唯一。

台美21世紀倡議將台灣帶入「價值認同」供應鏈

　　台灣與美國在2022年6月展開「台美21世紀貿易倡議」的談判，在今年6月宣布完成五項議題協商並簽署「台美貿易協定」的首批協定，這五個議題包括貿易便捷化、服務業國內規章、良好法制作業、中小企業、反貪腐；現正進行第二輪談判則是勞工、環境及農業，後續還有數位貿易、標準、國營企業、非市場政策及作法等議題。

　　這些議題都是台美在價值標準、法規制度的討論與協調，雖然不涉及降關稅市場開放，但其重要性絕對不亞於關稅與成本高低，因為未來的貿易與供應鏈即便不會全然「半球化」，也是有所分割的狀態，「價值認同」將會維繫了台灣產品與產業在西方供應鏈自由流通的門票。

作　　者：顏慧欣／中經院WTO及RTA中心資深副執行長

資料來源：信傳媒／2023-11-08 09:02

出　　處： https://www.cmmedia.com.tw/home/articles/43349