一、前言
歷時多年，經過公開徵求意見與數次修改後，中國大陸於今（2015）年3月正式公布《政府採購法實施條例》。《政府採購法實施條例》的制定是為了彌補《政府採購法》規範內容的不足，並解決政府採購領域之問題，特別是最為人詬病的工程領域採購適用、本國貨物定義與比例認定問題。檢視今年公布的《政府採購法實施條例》內容，雖然中國大陸的確將過去備受爭議的本國貨物相關條款移除，但實際上關於本國貨物爭議問題依然存在，而工程領域的採購問題亦未解決。
依據資料顯示，2013年中國大陸政府採購總額達1.39萬億元人民幣，包括政府、國企、軍隊、公益採購等在內的全大陸公共採購市場總規模，超過20萬億元人民幣。[1]雖然中國大陸政府採購市場相當可觀，不論是外資或臺商均渴望參與，但在中國大陸政府採購制度法規不透明與適用衝突等問題持續存在的情況下，外資與臺商實際上仍然難以獲取利益，因而後續相關制度之修正、公布均值得我國持續探討觀察。
礙於篇幅問題，本文以下將簡介中國大陸政府採購基本制度，接著探討政府採購實施條例是否確實協助政府採購法解決政府採購領域中的若干議題。最後，簡略歸納中國大陸目前政府採購障礙問題，並針對我國可能因應之道提出初論。
二、中國大陸政府採購之基本制度
中國大陸與政府採購有關之主要兩部法律分別為《政府採購法》與《招標投標法》。除此之外，與政府採購活動相關之其他重要規定尚包括今年3月正式公布的《政府採購法實施條例》、《招標投標法實施條例」》，以及目前暫時停止執行的《國家自主創新產品認定管理辦法》。
（一） 政府採購法與政府採購法實施條例
中國大陸《政府採購法》規定，所謂的政府採購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金採購依法制定之集中採購目錄以內的或者採購限額標準以上的財物、工程和服務的行為。《政府採購法》之規範內容，主要包括政府採購之定義、本國貨物定義、當事人、採購方式、採購程序、採購契約、當事人之投訴、監督檢查，以及法律責任等。不過，《政府採購法》並不適用國營企業。此外，雖然公開招標為中國大陸政府採購的主要方式，但政府機關仍可採用邀請招標、競爭性談判、單一來源採購、詢價，以及國務院政府採購監督管理部門認定之其他採購方式。
《政府採購法實施條例》則針對總則、政府採購當事人、採購方式、採購程序、採購契約、申訴投訴、監督檢查與罰則等幾點進一步規定清楚之內容。又為便於實際操作與解決適用衝突問題，實施條例明確《政府採購法》中有關政府採購適用範圍之規定，如財政性資金之定義與範圍，工程與服務之涵義。
（二） 招標投標法與招標投標法實施條例
《招標投標法》主要針對中國大陸境內從事招標投標行為之情形加以規範，其適用範圍較為廣泛，除政府之外，亦將私人進行招標投標方式之採購納入規範。招標範圍主要為具公益性質的公益工程、公共集資工程以及相關的供給或服務、研發。「招標投標法」之規範內容主要包括招標、投標、開標、評選等程序、以及法律責任等規定，而招標之方式則區分為公開招標與邀請招標兩種。
至於《招標投標法實施條例》的制定，則是為了強化招標投標法之效益，提升招標投標之監管，以及解決招標投標中所存在之違法問題。「招標投標法實施條例」除了給予工程建設專案明確定義外，對於招標投標活動的重要環節，即招標、投標以及開標、評標和中標三部分進行更細緻化之規定，包括資格預審檔和招標檔之內容、格式和相關審批程序。除此之外，由於招標投標法並未規範履約保證金之上限金額，因此，招標投標法實施條例第26條也明確規範招標人在招標檔中要求投標人提交投標保證金者，投標保證金不得超過招標專案估算價之2%，且投標保證金有效期應當與投標有效期一致。
表1 中國大陸政府採購法與招標投標法之比較
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比較項目
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政府採購法
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招標投標法
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估計市場規模
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1.39兆元人民幣
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9.26兆元人民幣
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主要涉及行業
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政府辦公樓之修建與維護、鐵路、訊息技術、辦公設備、政府用車；為部委辦公樓和非商業性政府實體（不包括國有企業）購買服務；與救援工作、緊急事件、地質及其他調查有關的採購；警務、醫療和其他應急設備。
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主要涉及國有企業和持有國有企業控股股份的合資企業；大型基礎設施與公用事業項目（可再生能源、發電與供電、汙水處理、供水和公共運輸，即絕大多數大型建設項目，例如大多數基礎設施項目）的建設、設計、勘測和關鍵材料採購
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最終用戶
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各級政府機關和事業單位（國家級、省級、市級）、公立學校和大學、醫院以及研究機構
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國有企業、私營企業
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國有企業
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不適用
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適用
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適用範圍
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適用於各級政府機關、事業單位
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所有公共和私營部門人招標（地方政府當局在穩步擴展應用範圍）
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招標範圍
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目錄中列出的，或者是高於金額門檻限制的供給、工程和服務（《招標投標法》涵蓋的工程除外）
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公共性質公益工程、公共集資工程及其相關的供給或服務、研發
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門檻金額
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供給/服務：中央政府：120萬元人民幣以上；
其他：50萬元人民幣以上；
工程：中央政府：200 萬元人民幣以上；
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設計：50 萬元人民幣以上
工程：200 萬元人民幣以上
關鍵材料採購：100 萬元人民幣以上
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實施主體
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財政部
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國家發展和改革委員會以及地方發展和改革委員會，例如北京市發展和改革委員會。
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對本國貨物之定義
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有
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無
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覆議和補救程序
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有
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無
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是否屬GPA談判範圍
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是
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國有企業未列入《政府採購協定》的談判範圍。雖然名單中列入某些（採購總值較低的）政府機構實體，例如新華社、中國社科院和中國銀監會等。但這些機構采購的商品和服務僅供自用，而不涉及公共項目。
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資料來源: 歐盟企業在中國建議書2014/2015年，第80頁。
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（三）國家自主創新產品認定管理辦法
自2006年起，依據「國家自主創新產品認定管理辦法（試行）」（簡稱管理辦法），中國大陸推動國家自主創新產品認定制度，並納入政府採購優先購買對象。根據管理辦法規定，凡是被編入於目錄中的產品，在政府採購、國家重大工程採購等財政性資金採購中，都將獲得推薦。例如：在預算中，優先購買被列入自主創新產品目錄之產品，或者在政府採購招、投標評審中給予適當加分等。換言之，凡是被列入於目錄中的產品，都可享受到相關的優惠政策。除此之外，在高新技術企業認定、促進科技成果轉化和相關產業化政策中，中國大陸方面都會給予重點支持。
國家自主創新產品制度推出後，引起美歐等國高度關注。在2010年11月美國國際貿易委員會（United States International Trade Commission, USITC）向美國參議院提交的〈中國大陸智慧財產權侵權及自主創新政策對美國經濟影響〉報告中[2]，便指出中國大陸利用國家自主創新產品制度，意圖構建一個由政府採購、智慧財產權、技術標準等政策組成的自主創新政策網路，試圖將少數國有企業打造成擁有大量先進技術、足以與跨國公司展開競爭的市場領導者。該報告並指出，此一政策歧視國外競爭對手，對外人直接投資（Foreign Direct Investment, FDI）及出口形成障礙。爾後，在2011年1月的歐胡會中，中國大陸國家主席胡錦濤承諾將中國大陸的自主創新政策與政府採購市場脫鉤。隨後中國大陸自同年7月10正式停止執行優先採購國家自主創新產品之制度，各地方政府隨後於不同時間停止執行國家自主創新產品之認定。
三、政府採購法實施條例之評析
中國大陸政府採購制度目前最為人詬病的問題，主要為工程領域採購適用與本國貨物定義。原先推動制定政府採購法實施條例之目的，便是期望得以解決政府購領域中的若干問題。然而，在公布實施條例後，該等問題仍未解決。
首先，在工程領域採購方面，《政府採購法實施條例》最終仍將工程領域排除在外，第7條即明白規定：「政府採購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，採用招標方式採購的，適用《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例」。工程領域採購的適用一直是造成《政府採購法》與《招標投標法》衝突相當重要的問題，而《政府採購法實施條例》最終仍未將工程領域採購納入適用範圍，導致其制定意義也大幅降低。
其次，在本國貨物定義問題上，由於《政府採購法》第10條明白規定，原則上政府採購應當採購本國貨物、工程或服務，然而卻未定義何謂本國貨物，因此，中國大陸先前在2010年「政府採購法實施條例（徵求意見稿）」中也進一步定義規範。2010年的「政府採購法實施條例（徵求意見稿）」第10條規定，所謂本國貨物是指在中國境內生產，且國內生產成本超過一定比例的最終產品。又國內生產成本比例=(產品出廠價格-進口價格)/產品出廠價格，但關於國貨以及一定比例究應如何定義，仍未有明確標準。實際上，中國大陸賦予採購主體和行政主體相當高的自由裁量空間，因此也造成各地政府在採購中對國貨的界定標準各不相同之問題。
不過，在《政府採購法實施條例》正式生效後，中國大陸刪除了實施條例原本徵求意見稿中的第10條規定，實施條例中並未看到任何與本國國貨有關之規範內容，此舉相當值得肯定。然而，雖然實施條例移除了本國國貨議題，但在中國大陸2010年「政府採購本國產品管理辦法（徵求意見稿）」中，仍保留了本國國貨定義規定。按照該辦法，所謂本國產品是指在中國大陸關境內生產，且國內生產成本比例超過50%的最終產品。又國內生產成本比例＝（最終產品生產成本－非中國原產材料價值）／最終產品生產成本×100%。「政府採購本國產品管理辦法（徵求意見稿）」目前尚未生效亦未頒布，因此，關於本國國貨定義的疑慮與爭論，並未因《政府採購法實施條例》的生效而徹底消除。
四、代結語－我國可能因應之道
中國大陸政府採購制度最受關切之議題，除了本文前面提及的工程採購與本國國貨定義問題外，尚包括優先購買國貨、以及地方政府未確實與自主創新採購徹底脫鉤等問題。除此之外，近來，中國大陸更透過緊縮名義，藉由價格控制政府採購之運作。另一方面，中國大陸亦頻繁的藉由訊息安全與可控、環保或節能等名義，不當連結各種技術標準與政府採購之關聯。[3]該等議題均成為外國及臺灣產品目前參與政府採購市場之主要障礙。
由於上該議題均為國內體制問題，因此難以要求中國大陸進行調整。我國政府除應持續觀察中國大陸政府採購制度改革與相關政策之實施外，亦應密切關注中國大陸加入WTO政府採購協定（Government Procurement Agreement, GPA）之發展。蓋中國大陸如欲加入GPA，其國內制度及必須做出調整以與GPA制度接軌。而我國可利用中國大陸加入GPA之機會，與其他GPA締約國共同要求中國大陸對國內政府採購制度進行逐步改革。反之，在中國大陸正式加入GPA之前，我國或可透過兩岸產合或其他合作平台，為我國業者至少爭取國民待遇之權利。
[1]
http://www.trade.gov.tw/World/Detail.aspx?nodeID=45&
pid=467134。[2] U.S.
International Trade Commission, “China:Intellectual Property
Infringement, Indigenous Innovation Policies, and Frameworks for
Measuring the Effects on the U.S. Economy,” Investigation No. 332-514,
November 2010.
[3]
中國美國商會2015年白皮書，第69-71頁。