依據中國財政部資料顯示，中國政府採購金額已由2005年的2,928億元人民幣增長到2010年的8,422億元人民幣，年均增長率達到23.5%。2011年的政府採購總價值為1.13兆人民幣，與2010年比，年增長率為35%。總體而言，在政府採購法制定後，2002年至2011年期間，中國政府採購金額大約增加了10倍 。據估計，在未來5年內，包括基礎建設及能源採購等，中國政府採購市場之規模可望超過5兆元人民幣，成為全球最大公共採購市場。

　　不過，中國財政部之資料恐仍低估中國實際政府採購市場規模。以2011年政府採購金額為例，該年之採購金額在財政支出中的占比為11%，約為國內GDP的3%。而中國歐盟商會在2012年所公布的「中國的公共採購：歐盟企業在中國參與公共採購契約競標的經驗」報告，特別強調一個國家各級政府的採購平均總開支一般占該國GDP的12%到20%。按此推算，中國政府採購市場規模事實上可能更高達6.8兆元人民幣。

中國加入GPA的發展背景

　　中國在2001年加入WTO時，便將加入〈政府採購協定〉（Government Procurement Agreement, GPA）作為其入會條件之一。GPA為一複邊協定，亦即其市場開放承諾，僅在加入該協定之WTO會員間彼此適用。該協定乃規範各國中央及地方機關之政府採購契約，應保障其適用相同條件公平競爭，避免對本國與外國廠商，以及各國廠商間實施歧視性待遇。在2013年7月1日克羅地亞正式加入GPA後，GPA目前會員共有43國，包括：美國、歐盟及其28個成員國、亞美尼亞、阿魯巴、加拿大、香港、冰島、以色列、日本、列支敦士登、挪威、新加坡、韓國、瑞士及台灣。

　　至目前為止，中國已先後於2007年12月提出初始承諾（initial offer）、2010年提出第一次修正承諾（revised offer）、2011年提出第二次修正承諾、2012年提出第三次修正承諾。原本預計應於2013年7月提出第四次修正承諾，但中國於該年2月27日表示，其無法按照美國及歐盟的要求，在該年7月提出政府採購市場第四次的修正承諾清單。主因在於中國面對領導階層更替以及後續政府重組等情形，因此無法於要求期限內提出，且亦未表示何時可提出修正清單。

中國GPA之初始承諾

　　2007年12月，中國正式向WTO秘書處提交了加入成為GPA締約國的初始承諾開放清單，正式啟動加入GPA的談判。此份初始承諾清單，中國在附件一中央機關以正面表列方式開放了50個中央政府機關，同時敘明其所列的中央機關只限於該機關的本級。換言之，只有中國所列的50個中央機關適用GPA之規定而已。在附件二次級機關方面，中國的初始承諾並未做出任何的承諾。附件三其他機關部分，中國一共表列14個適用機關。同時，中國亦於附件三亦表明其所列之14個其他機關適用GPA之規定。

　　最後，在附件四服務清單與附件五工程項目清單方面，中國採用之分類方式則是依據其國內每年所公布之政府集中採購目錄為標準。附件四，中國僅列出兩項服務項目： （1）租賃服務下的設備與機器服務；與（2）教育訓練之海外訓練服務。至於附件五亦僅列出兩項工程服務項目，即辦公室建築工程服務以及住居建築工程服務。

中國的三次修正承諾內容

　　由於中國提交的初始承諾清單開放範圍相當有限，因此大多數的GPA締約國表示不甚滿意。因此，隨後中國便陸續提交了三分修正承諾清單。在2010年的第一次修正承諾清單中，中國雖增列了11個中央機關清單，並表示及於位於北京並隸屬中央之地方機關，且增加附件四服務與附件五工程服務之適用項目，但其仍未開放附件二次級機關部分。

　　2011年，在GPA締約國之要求下，中國提交了第二次的修正承諾清單。在此次的修正承諾清單中，中國最主要的開放為逐年調降門檻金額，以及開放附件二次級機關部分。中國承諾開放包括北京、天津、上海三個直轄市，以及江蘇省與浙江省兩個省份的次級機關，涵蓋省（直轄市）政府機關、直屬特設機構與直屬機構等三大類。其中，北京市與天津市均分別開放34個機關（機構）；上海市開放35個機關（機構）；江蘇省開放34個機關（機構）；浙江省開放35個機關（機構）。

　　不過，中國此次所提交之政府採購修正承諾清單仍未能滿足GPA會員的要求。其中，批評意見指出，雖然中國已將若干發展繁榮地區之地方政府實體及受中央政府控制之機構，納入開放範圍之中，但GPA會員紛紛要求中國必須在第三次修正承諾清單中開放更多的政府機關實體、國營企業，以及公用事業。此外，中國尚須調降政府採購所適用之門檻金額。對此，儘管中國此次修正承諾清單已有些微程度之開放進展，但令GPA會員失望的是，門檻金額仍未調降，且國營企業依舊未納入開放範圍中。

　　2012年，中國再度提交第三次修正承諾清單，在本次的修正承諾清單中，中國再次調降門檻金額，並增加附件二所列之次級機關，特別是與廣東、山東、及福建等發展繁榮省分所合作成立之新實體機關。綜觀比較中國先後提出的初始承諾與後三份的修正承諾清單，可以發現中國確實略有幅度的調整開放。其不僅增加適用GPA之中央機關清單，更於後續修正承諾清單中陸續開放附件二次級機關部份，並採取逐年降低調整其門檻金額之規定。此外，在附件四服務與附件五工程服務項目中，中國亦新增開放多項項目，且正式改採聯合國中央產品分類（United Nations Provisional Central Product Classification, CPC）方式。不過，令人遺憾的是，中國在最後一次提出的修正承諾清單中，仍然沒有提供足夠空間開放外商台商參與其國營企業與地方政府之採購市場，而此為GPA會員最關切之事項。中國初始承諾與三次修正承諾清單詳細之比較分析請見表1。

表1　中國初始承諾與修正承諾比較

資料來源：作者整理。

中國GPA承諾開放範圍仍小於國內現狀 

　　雖然中國在陸續的修正承諾清單中有逐步擴大開放範圍之趨勢，但其所提出之GPA承諾開放範圍仍低於國內制度。中國政府採購法之適用主體範圍及於地方政府，但GPA承諾卻將多數次級機關排除。換言之，中國現行制度之適用主體範圍是大於GPA承諾的。

　　其次，根據中國所公告的「中央預算單位2013-2014年政府集中採購目錄及標準」或地方政府之公告通知，中國所列之門檻金額皆低於其GPA之門檻金額。以「中央預算單位2013-2014年政府集中採購目錄及標準」為例， 200萬元人民幣以上之工程即應採用公開招標之方式。而中國在其GPA修改承諾中，雖然承諾中央政府機關在工程項目之門檻金額採逐年遞減之方式，即從1億SDR（Special Drawing Right）降至1,500萬SDR，但其最終之門檻金額仍高於中國目前規定。

　　在適用政府採購法客體方面，中國目前是將公共工程排除在外的。至於中國GPA承諾的適用範圍，由於中國在GPA附件四之服務項目與附件五的工程服務項目是採取正面表列之方式，因此，未列出之項目即為不適用GPA之項目。目前，中國GPA所承諾之項目仍相當有限，且如與我國GPA承諾相比，中國在服務與工程服務開放範圍之承諾皆小於我國GPA承諾。

中國的制度尚未與GPA規範接軌

　　儘管中國已有政府採購制度，但多數規範仍未與GPA規定接軌，如中國對國產之保護措施仍違反GPA國民待遇與不歧視待遇的原則、採購程序與規則仍不明確、招標期限少於GPA規定，以及欠缺完整保護參與採購者之救濟制度等議題。以GPA第3條國民待遇及不歧視差原則為例，在GPA規定下，GPA禁止締約國對本國國內與國外產品、服務與廠商等採取差別待遇，亦即凡屬GPA之締約國，且其產品、服務等同於原產於GPA締約國者，皆可享有國民待遇與不歧視之待遇。然而，中國政府採購法與實施條例草案第10條卻規定，優先採購國貨、中國公民與法人提供之工程或服務。

　　再以公開招標期限為例，中國給予投標人提交投標書之期限較短，其規定自公告發布日起至投標人提交投標文件截止日，不得少於20天；反之，GPA則規定不得少於40天。此外，GPA對於各締約國之採購機關所擬定之技術規格等，要求盡量依據國際標準制訂，且不得造成貿易障礙；另外GPA亦相當重視透明化，而此等部分皆為中國現行採購制度所欠缺者。

中國加入政府採購協定之效益

　　依據前述分析，對外商與台商而言，中國若加入GPA之效益應為利大於弊。在現行制度下，中國保護主義偏重，目前仍存在政府採購規範不足、資訊不透明、效率不夠高等問題，且多數規範仍未與GPA規定接軌，即使中國擁有龐大可觀的政府採購市場規模，但仍令外資望而怯步。基此，若中國加入GPA將可促使其政府採購制度與GPA多邊規範接軌，以提升其政府採購制度之明確性與透明度，同時建立有效合理之招標程序與救濟機制。此外，凡原產於GPA締約國之產品、服務與廠商，在中國加入GPA後，均可享有國民待遇與不歧視待遇。換言之，中國制度之優先採購國貨，乃至於服務中小企業措施等現有措施，都將因違反GPA協定，而必須調整修正或廢止。

　　雖然中國加入GPA有相當正面意義，但觀察其前後陸續提出之承諾草案內容，以及GPA會員對其承諾之不滿，加上其原本應於2013年7月提出第四次修正承諾卻遲遲未提出之情勢，於短時間內，中國恐仍不易加入GPA。然而，拖延加入GPA或許本為中國之策略，以藉此爭取更多之調整時間與空間。不過，即便距離中國加入GPA仍有一段距離要走，但中國加入GPA之主要利益在於加速其政府採購制度之健全，並提供採購參與者完整之權利保護制度，而此亦將有助於我國業者參與其政府採購市場之明確性與可預測性。

【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊，第151期，2014年1月12日】