結構性差異為當前國際經貿摩擦之重要成因
- 中華經濟研究院WTO及RTA中心 杜巧霞 研究員
- 2016/09/29
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- WTOepaper523
一、前言
自2008年金融危機爆發以來，全球經濟成長乏力已經進入第9年，今（2016）年9月初於中國大陸杭州舉行的G20峰會，主要在聚集G20領袖共謀促進經濟成長之良方，然而根據主辦國發布的G20公報來看，應該是成果有限。惟根據該公報的五大亮點，卻也顯示當前全球經濟的主要問題為：各國應加強推動結構性改革、擴大綠色投融資、反對貿易及投資保護主義，及促進基礎設施投資。為了促進經濟成長，G20領袖亦達成將展開行動計畫，惟各項行動計畫能否解除當前國際所呈現的保護主義，以致促進經濟成長及降低在各領域日增的風險才是各界關注的重點。就此而言，一般國際媒體的反應似乎是失望多於肯定，例如：倫敦金融時報認為：峰會對促進貿易與投資方面沒有交出好成績；華爾街日報認為 : 峰會沒有提升實質性（促進貿易與投資）的措施；事後經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic-Cooperation and Development, OECD）更呼籲各國應採取措施以應對全球化的倒退，及避免全球經濟陷入低增長陷阱。
在面對當前全球經濟成長乏力的主要問題中，以結構改革最為重要，但是各國所面對的結構性問題並非一致，而且國與國之間也存有結構性差異的問題。本文主要分析此結構性改革及結構性差異所形成的問題，其中杭州峰會就結構性改革達成的共識只適用於個別成員，而更重要的是，各國間所呈現的結構性差異已是當前眾多國際經貿摩擦形成之主因，頗值得吾人關注。
二、結構性差異問題之出現
2008年由已開發國家爆發的金融海嘯，凸顯了已開發國家與新興市場國家經濟失衡的問題，此種失衡包括有：已開發國家在財政與貿易上的雙赤字問題、在金融市場之過度操作、在投資活動與國際貿易規範方面之不足，以及由於雙方制度與結構性差異導致的國際經貿結構失衡問題。由於結構性失衡影響到主要國家的經濟成長動能，因此全球保護性的貿易與投資措施已經增加，如此又再威脅各國未來的經濟成長能量，於是全球經濟成長前景堪慮。已開發國家，包括美國、歐盟的經濟成長率，在2016年可能只有1.5%；日本雖然在安倍經濟學之下，大幅放寬財政與貨幣政策，成長率最高也不會超過1%，近來更已開始實施負利率；歐盟成員則仍有金融與銀行風險偏高的不確定性。在已開發國家經濟成長乏力之下，新興市場國家出口受到影響，於是成長幅度也隨之下滑，故形成全球景氣欠佳的景況。
根據監督世界各地保護主義的全球貿易預警組織（Global Trade Alert）發布的報告顯示，全球貿易減緩的程度多數國家均比預期的糟，因此在經濟面，保護的氛圍正持續增加。根據OECD統計，2016年每月增加的保護措施已達自2009年以來之高峰。另外在政治面則有反全球化、反移民的言論，包括在英國，通過了脫歐公投；在美國，共和黨與民主黨總統候選人皆反對自由貿易協定，川普對開發中國家更有將建立圍牆、提高關稅、美國將重簽貿易協定等孤立主義言論。而歐盟，除了英國通過脫歐公投外，更有法國、荷蘭、義大利等極端黨派要效仿英國舉辦公投，此外，德國總理梅克爾則受到移民政策拖累輸掉重要選舉，因此孤立主義與去全球化聲浪鵲起。然而此種以保護主義對付經濟成長減緩的作法無異於飲鴆止渴，若無法遏止，勢必淪入惡性循環的陷阱，G20因而強調各國應推動結構性改革。
三、G20推動結構性改革
結構性改革是促進長期成長的重要動力，而動態的成長可以化解保護主義，G20峰會因而在9大領域達成各國將推動結構性改革的共識，並就改革措施提出9大指導原則，主要包括促進貿易與投資之開放、推動勞動市場改革、鼓勵創新、改善基礎設施、促進財政改革、改善金融體制、加強對環境保護、促進包容成長等。為了落實結構性改革，G20未來將建立結構性改革指標，就相關措施予以量化，OECD則自2017年起將每兩年進行一次技術性評估與報告。惟由於各國所面對的結構性問題並不一致，報告的目的主要在展示各成員國在國別層面的進展。
然而結構性改革不但在各國不同，也是各國在解決政經問題時所面對的難題，因此要能有效地執行並不容易。譬如：在美國所呈現的結構性問題主要是，消費大於儲蓄，貿易赤字與財政赤字居高不下，因此推動量化寬鬆的貨幣政策以刺激景氣，結果金融與房地產市場雖得以提振，但所得收入差距仍未改善，基礎建設也缺乏資金而難以更新，進而影響民粹與總統候選人的政策。在歐洲方面，老齡化、高福利、勞動市場僵化、外來移民與難民，凸顯了歐盟在整合了將近60年來的弊病，以致英國民眾在脫歐公投中，不顧每天已在享受的整合利益而作了脫歐的選擇。在日本則呈現人口老化與婦女參與度過低的問題，安倍政府為了刺激景氣已實施量化寬鬆的貨幣與財政政策，近來更實施負利率，以期刺激投資、鼓勵消費。在中國大陸則主要是國營企業造成的產能過剩，同時殭屍企業大量存在、資產價格快速上揚、所得分配惡化、行政官僚貪腐，以致擠壓實際經濟發展空間等。因此日後如何落實結構改革，才是各國能否改善本身經濟問題更重要的課題。
四、國際間呈現的結構性差異
所謂結構改革通常涉及制度改革，而欲推動制度改革絕非易事。如果一國無法有效規劃必要的改革或者無法突破各自面對的利益團體，經濟成長無力的後果由自己承擔乃天經地義，然而值得注意的是，目前各國在制度面的差異，在國際間已成為不少國際經貿摩擦與紛爭形成的主因，因此在國際經貿組織及論壇中也成為各界關心的議題，其中最具體而明顯的就是中國大陸國營企業接受到政府補貼與在國際貿易中形成的不公平貿易。而其原因主要是因為中國大陸的經濟改革尚未擴及至政治改革，國家對土地及自然資源仍有相當的掌控能力，再加上由中央政府規劃的發展政策與產業政策，使部分產業受到補貼，於是產能過剩、出口品價格偏低使進口國產業受到衝擊，因此不但歐美頻頻使用反傾銷措施以保護本國產業，對中國大陸於加入WTO 15年後，能否取得市場經濟地位的法律問題也形成爭議。
（一）中國大陸國營企業運作影響國際貿易之公平性
已開發國家對中國大陸國營企業可能影響國際貿易公平性之質疑，首先見於2013年美國貿易代表署（United States Trade Representative, USTR）對國會的報告。該報告指稱：過去10年，中國大陸政府逆勢操作，強調國家在經濟中的角色，不同於其在加入WTO之前積極推動之市場化經濟改革，其作法包括：於2003年設立「國有資產監督管理委員會」，2006年國務院發布《促進國營企業及國有資產調整結構的指導意見》。基於國營企業在中國大陸經濟體制中仍有相當份量，國營企業的安全下崗對維護中國大陸經濟安全有相當重要性，2008年全國人大再通過《國營企業法》，2010年共產黨中央委員會及國務院發表《進一步促進三中全會決策體制意見》，要求國營企業建立聯合決策機制，在此機制中，共產黨扮演重要的決策角色。此外為了促使國有企業改革，在生產過剩的部門，中央及地方政府雖大力推動併購，但其併購的重要方式之一為私有企業大量的參與到國有企業的股權結構中，形成混合所有制；在混合所有制及一黨專政下，中央與地方政府很容易進行對企業經營之干預。受到影響的部門包括：航空、鋼鐵、煤、國防、電力、石油、石化、航運及通訊業等。在這些部門中的重要企業，尤其是國營企業，或是原由地方政府經營的相關企業（地方國企），經由政府在取得資源與給予優惠方面的支持，使國家對特定企業的控制力及影響力反而得到進一步強化，國營企業主張的權力得到重新確認（國進民退），影響到價格體制的持續改革。
2013年根據中國大陸官方統計，國營企業資產占所有資產約41%，即過去這段期間，國營企業基本上缺乏有效的改革。基於國營企業的占比以及對中國大陸經濟的影響仍大，其相關產品出口價格之偏低，在歐美等地不斷出現被課反傾銷稅與平衡稅的案件，受到影響的業者更指稱中國大陸的經濟體制實為國家資本主義，而非社會主義的市場經濟。
（二）國家資本主義、社會主義或市場經濟之資本主義
在改革開放之前，中國大陸是厲行計畫經濟的社會主義國家，改革開放之後，計畫經濟雖然已被拋棄，但是基於改革並未擴及至政治層面，在一黨專政之下，國家及政府仍然很容易干預市場。例如：政府在制度上有五年計畫，在各期五年計畫中規劃的重點產業，在投資與發展方面成為中央與地方施政的重要目標。在企業經營方面，國營企業相對於民營企業，在取得土地、資本及行政資源上具有優勢，而勞動市場仍然存在廉價的農民工，使得部分經濟活動在取得生產性資源上無法符合市場經濟體制，因此中國大陸並非社會主義的市場經濟，此與中國大陸強調其為具有中國特色的社會主義似乎不同。
長期以來，社會主義中最基本的要求為平均分配，但在中國大陸的市場經濟改革中，所放棄的計畫經濟之主要成分正是平均分配，例如：鄧小平最常被人引用的一句話：「讓一部份人先富起來」，基本上即是讓企業經營者可以逐利、追求富裕。不過由於中國大陸政治體制與一黨專政制度尚未改變，使得企業在為取得許可而展開企業營運活動時，經常要繞過行政障礙、爭取利益與優惠，因此造成官員貪污、舞弊的空間，許多地方官員及私營企業更因此致富，所得分配因而嚴重惡化。整體而言，自改革開放之後，由於國家在經濟上仍然扮演主導角色，國營企業不但在取得資源方面享有優惠，其所得利潤又被要求以一定比例上繳，以利政府作為施政的重要財源之一，從而擴大政府職能，掌握實權，故更似國家資本主義。
國家資本主義允許政府利用不同的國營公司管理部分重要資源，以創造及維持大量工作機會，同時也更能與國家重大發展策略相配合，例如：在石油、天然氣、礦產、電力、電信及武器生產等部門，國家常常以主權財富基金或外匯存底支援這些公司，這種基金與自由市場基金的不同處在於：基金的管理者對政治官員負責，而非股東。此外國家資本主義的目標主要不是經濟，而是極度擴張國家的權力和領導階層的存續機會。而上繳的利潤不似稅收有固定比例，可以包庇不具效益的國營企業，因此資源的利用並非最具效益，但由於國家掌握雄厚的資源與權力，國營企業接受到補貼，對依市場經濟運作的企業形成挑戰。
然而在自由經濟制度下的資本主義則強調公平競爭，包括政府不得控制資源與生產要素之分配與使用，勞方向資方有協商工資之自由，企業營運受法律保障而且有合理的退出機制，以及政府不得操縱匯率等。因此不僅是USTR，歐美的跨國企業、專家學者亦早於2011年即有專文指出中國大陸屬於國家資本主義，近幾年，當中國大陸更以資金優勢在主要國家大肆併購或搜購企業以取得技術與市場時，也引起美國的警惕，質疑其挾國家資本主義，擁有無限的經濟資源進入已開發國家後，是否將影響已開發國家市場的遊戲規則？
（三）國家資本主義影響特定產業國際貿易之公平競爭
國家資本主義對國營企業形成的補貼常常是由於制度面的因素，除了國營企業在取得核准、使用資源上具有優勢外，在重要的天然資源或基礎產業更與國家的發展與產業政策相關，其中鋼鐵產業即為當前歐美最關切的領域，主因在於全球鋼鐵產業目前正出現嚴重的產能過剩問題，而中國大陸為全球鋼鐵生產的最大國，其鋼鐵產能之過剩與出口價格偏低，對歐美的鋼鐵產業形成嚴重之威脅。
鋼鐵業為經濟發展過程中的基礎產業，中國大陸自改革開放以來，經濟成長快速，鋼鐵工業也飛速發展，到1996年已成為全球第一大鋼鐵生產國。2001年中國大陸加入WTO，由於在出口市場取得最惠國待遇，經濟改革也承諾將持續推動，出口及投資成長更加快速，2002年至2003年鋼鐵投資分別成長45.9%及96%，鋼鐵業進入加速發展階段。自2003年起中國大陸官方已開始呼籲業者勿擴充太快，但大型國營鋼鐵企業紛紛投入巨資，建設新產能與項目，企業家數也快速增加。
但是從2003年到2016年中國大陸已發布了無數限制鋼鐵生產、淘汰低效產能的相關辦法與文件，要求各地運用各種手段、遏止盲目投資。不過由於事關地方政府績效、稅收、國營企業體制與結構性等因素，中國大陸政府的限制生產措施不但未見成效，而且每次限產措施之後，產能反而擴大。2008年金融海嘯，已開發國家內需減弱，鋼鐵需求趨軟，中國大陸鋼鐵出口亦受到衝擊，眾多鋼鐵廠因國際市場需求不振而出現虧損，但鋼鐵大廠仍然擴大生產；而歐美的鋼鐵廠即使對中國大陸鋼鐵課徵高額的反傾銷稅，仍時有關廠、裁員等情況，因此紛紛將矛頭指向中國大陸，認為中國大陸的鋼鐵生產過剩、低價出口，對歐美鋼鐵產業造成難以招架的衝擊。2015年歐美9國鋼鐵協會發表聯合聲明，稱全球鋼鐵產業正遭受產能過剩危機，中國大陸鋼鐵業是這一問題的主要影響者，並對2016年12月中國大陸自動獲得市場經濟國家地位表示反對。中國大陸隨後雖發表聲明稱：鋼鐵產能過剩係因全球鋼鐵業正處於結構調整當中，各國必須共同面對，進口國頻頻使用反傾銷措施是保護主義，但歐美等國顯然並未接受中國大陸的說法。2016年OECD及G20杭州峰會，各國繼續關注全球鋼鐵產能過剩問題，中國大陸雖已承諾將削減產能，但是根據過去的經驗，此種承諾仍然受到質疑。
五、結語
經濟改革、豐富的資源與廉價的勞動力，再加上出口導向的發展策略是中國大陸過去快速興起的重要原因。自從2008金融海嘯之後，全球需求減弱，今後持續高速的出口成長已不可能，而過去中國大陸以國家之力發展經濟的方式也造成分配不均、社會不公，以及貪腐嚴重的問題，主要是因為改革尚未擴及至政治、社會與國營企業，因此與他國呈現結構性或制度性差異的問題。目前此種國際間結構性差異的問題不但已形成眾多經貿摩擦，成為歐美目前極關切的不公平貿易，甚至也影響到中國大陸是否可能於2016年底取得市場經濟地位。G20推動的結構性改革，主要只能鼓勵各國推動本身所面對的結構性問題，以促進經濟成長，對於各國間由於制度性差異形成的貿易摩擦，仍有待彼此加強溝通、協調與加以調整。