此次開放的是含萊克多巴胺豬肉，不是美豬 首先，雖然多數媒體在報導中，將蔡總統宣布之進口規範修正簡化為「開放美牛美豬」，但實際上此次開放的豬肉和牛肉產品所涉及的問題，並不相同。
一直以來，我國均沒有禁止美國豬肉進口，從農委會公布的統計數據觀察（見下表1），我國過去十年間都有從美國進口豬肉產品，其中並以冷凍肉居多。我國每年從美國進口豬肉之數量，從4,176公噸至15,326公噸不等，可見我國根本沒有禁止美國豬肉進口的狀況。至於國人常討論的禁止美國豬肉進口問題，其乃是指我國自2006年起，開始在國內禁止使用萊克多巴胺（乙型受體劑的一種，習慣上統稱瘦肉精），並同時禁止含萊克多巴胺豬肉產品的進口（即俗稱的瘦肉精零檢出政策，此一限制早期也同樣適用於牛肉，惟含萊克多巴胺牛肉已於2012年解禁），且這樣的進口限制並非特別針對美國而設置，而是對所有國家均一體適用。此乃是在對相關爭議進行探討前，必須先釐清的事實。
含萊克多巴胺豬肉之所以在討論上常被概稱為美國豬肉，原因在於萊克多巴胺在美國是屬於合法飼料添加劑，只要其在肉品中之殘留量不超過法定標準，其銷售即不受限制，因此美國飼養的豬隻自然可能有萊克多巴胺之殘留。此次蔡總統宣布我國將制定萊克多巴胺在豬肉中的最高容許殘留量（maximum residue level，簡稱MRL），即代表著我國將廢棄過往瘦肉精零檢出政策，並將允許任何符合萊克多巴胺MRL標準的豬肉品進口。
蔡總統在談話中表示，我國將依照國際標準制定萊克多巴胺的MRL，其所指的國際標準，則是國際食品法典委員會（Codex Alimentarius Commission，簡稱Codex）在2012年針對萊克多巴胺制定的殘留標準。在當年會議中，Codex會員以69對67票極小的差異，通過萊克多巴胺MRL的國際標準，並將牛肉與豬肉之萊克多巴胺MRL均訂為10 ppb，牛與豬的肝和腎之MRL則分別訂為40 ppb及90 ppb。美牛無關瘦肉精，是狂牛症問題 此次開放美國牛肉所涉及的，是因美國過往發生狂牛症疫情，導致其牛肉出口所受限制。至於含萊克多巴胺的牛肉，我國早在2012年時，即已參考前述Codex於2012年對萊克多巴胺所訂的國際標準，制定國內對進口牛肉之萊克多巴胺MRL，並允許符合萊克多巴胺MRL規範之外國牛肉進口。此也是我國所謂的牛豬分離政策：給予含萊克多巴胺牛肉與含萊克多巴胺豬肉不同待遇，允許含萊克多巴胺牛肉進口，但禁止含萊克多巴胺豬肉進口。
由於美國2002年發生狂牛症疫情，並在2003年被國際動物衛生組織（World Organisation for Animal Health，簡稱OIE）列為疫區，我國也因為美國牛肉可能帶普利昂蛋白（狂牛症病原），而對其實施進口限制。美國在2012年再次發生狂牛症案例後，我國衛福部更宣布美國牛肉之頭骨、腦、眼睛、脊髓、絞肉、內臟及其他相關產製品，十年不得輸至臺灣。由於患狂牛病的牛隻，以30月齡以上的牛隻較容易發病，其食用風險性也較高。因此 OIE 建議對狂牛症疫區30月齡以上之牛肉貿易進行限制，並應管制腦、髓以及帶骨品項等之貿易。
隨著美國狂牛症疫情趨緩（但仍有零星偶發案例），OIE在2013年將美國列為狂牛症風險可忽略地區（negligible BSE risk），客觀上似乎已經沒有繼續適用禁止美國30月齡以上牛隻進口規定之必要。故此次蔡總統宣布將開放30月齡以上牛肉之進口，其亦呼應OIE將美國改列為「狂牛症風險可忽略」地區（但我國規範的修正和OIE標準調整間存有時間差），食用美國30月齡以上牛隻肉品風險性極小之緣故。科學原則以及國際標準 此次開放含萊克多巴胺豬肉進口容易被誤解的一個部分，在於我國究竟是否有義務遵循國際標準，又或者是否可以自訂標準並採取不同的措施？
首先，對於各類殘留標準是否要遵循國際標準，以及制訂時是否需要遵循科學原則，實際上乃涉及國際貿易法規範之問題。在世界貿易組織（WTO）成立後，各國已普遍將關稅降低，但同時間，各國卻也有擴大運用非關稅貿易障礙，實施隱藏性貿易限制措施和採取貿易保護主義之趨勢。舉例來說，進口國除了可以用課徵關稅的方法讓外國產品價格提高，導致其在市場上失去競爭力外，其也可以推託進口產品未通過檢疫、未經過特定殺滅菌程序，檢附證明文件不足等技術性理由限制其進口。因此雖然關稅的課徵，將直接影響產品之售價，對進口產品之銷售產生影響，但非關稅貿易障礙對貿易所可能產生之限制，亦不容忽視。考量動、植物檢疫需求以及對食品食用安全顧慮，極容易被援引作為實施貿易限制措施的藉口，為了避免相關制度被濫用，WTO在食品安全檢驗與動物植物防疫檢疫措施協定（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱SPS 協定）下，即要求各國以維護動、植物安全而實施貿易限制措施時，必須要有證據支持並以科學原則為基礎，此就是所謂的科學原則（scientific principles）。
根據SPS協定，各國在以動、植物檢疫需求為由進行貿易限制時，雖然被要求提出相關科學證據，但制度上為了避免每個國家制定的標準都不相同，導致業者遵循上的困難，甚至造成不必要成本的增加，不利於國際貿易之進行與發展，WTO也鼓勵會員依據國際標準制定其國內標準，並規定會員採用國際標準而實施的貿易限制措施，將被認為是為保護其國內動、植物生命健康等之必要措施。在具體規範上，依國際標準而實施貿易限制的會員國，在舉證上即享有一定優惠，無須另外提出科學證據證明其限制措施的合理性及必要性。但對於不願意依國際標準制訂其國內規範的國家，WTO也不強迫其採納，各國依然可以決定其所欲採行的保護水平，只是這時候相關國家必須自行舉證，以科學證據佐證其實施限制的合理性及必要性。以對萊克多巴胺實施限制來說，政府即必須在科學上證明其毒性、危險攝取量，以及為何有必要採取嚴格限制等。
從上述說明應該不難理解，國家雖然沒有義務依國際標準制定規範，但不採國際標準的國家，必須負擔沉重的舉證責任。因此倘我國不願採納Codex制定的標準，而欲對豬肉維持零檢出，此時即必須提出相關科學研究資料證明含萊克多巴胺肉品的危害性，以及為何此不符合於我國所欲維持的保護水準。然而，我國若要維持豬肉瘦肉精零檢出之政策，除了在WTO法律下必須證明含萊克多巴胺豬肉危險性之外，由於我國在2012年時已經開放含萊克多巴胺的牛肉進口，在此情況下，我國倘維持對含萊克多巴胺豬肉的進口限制，政府就必須面對為何可以接受國人在食用牛肉時，攝入一定劑量的萊克多巴胺，但卻主張不可容忍國人因食用豬肉時攝入萊克多巴胺，並對含萊克多巴胺豬肉進行貿易限制。雖然我國過往曾主張國人飲食以豬肉為主，故含萊克多巴胺豬肉對我國人民健康之風險性較高，但這樣的說理倘無相關科學證據佐證，恐難服人。
若我國要維持對含萊克多巴胺肉品管制上的一致性，我國在政策上僅剩三種選項可供選擇：
1. 比照美牛，依照國際標準開放含萊克多巴胺豬肉。
2. 重新宣布禁止含萊克多巴胺牛肉的進口（統一採零檢出政策）。
3. 另外自行對含萊克多巴胺之牛肉和豬肉制定統一的殘留標準。
對於上述三種做法，在法律上並無絕對對錯，相關決策取決於政府對食品安全之風險管理決策，以及我國對使用萊克多巴胺風險所掌握的科學證據資料。從此次蔡總統的談話中可知，我國曾於2012及2019年兩次針對萊克多巴胺進行健康風險評估；然而，從我國目前仍決定參考國際標準制訂MRL，開放含萊克多巴胺肉品之進口可推知，在相關實驗中，我國似無法在科學上證明，在限量攝取的情況下，萊克多巴胺必然對人體有害之結論。
開放美豬美牛與臺美貿易協定之關係
蔡總統發表將開放含萊克多巴胺豬肉以及30月齡以上美國牛肉進口之談話後，幾乎所有的評論和媒體，都把放寬對牛豬肉品進口管制之決定，視為是我國取得與美國展開貿易協定之敲門磚，並對後續臺美貿易協定的締結，抱持熱烈地期待。關於牛豬進口開放以及臺美貿易協定之關係，我認為可從以下面向思考並觀察。
首先，在過往十餘年間，美牛美豬確實是臺美經貿上無法解決的難題，相關爭議處置的延宕，甚至導致臺美貿易暨投資架構協定（Trade and Investment Framework Agreement, TIFA）會談無法順利進行，而有礙臺美經貿合作交流之進行。且美國貿易代表署也長期將我國對美豬美牛之限制，列為我國不當實施之貿易限制措施，並表示解決美牛美豬問題，將是臺美進行貿易協定談判之先決條件。由此觀察，此次牛豬進口規範鬆綁後，確實有助於臺美貿易協定洽簽工作之推展，並能向美方展現我國遵循國際貿易規則之能力和意願。此也是蔡總統在談話中表示，其樂見臺美經貿展開進一步合作，並希望我國能藉此機會，在產業供應鏈於後疫情時代展開重整之際，能在美國市場獲得有利布局之意思。
其次，雖然美豬美牛問題解決後，我國似乎取得了與美國洽簽貿易協定之敲門磚，但吾等也不應必然的將美豬美牛問題之討論，與臺美貿易協定掛勾處理。第一，我國在WTO規範下，本就有依循科學原則之義務，且也被鼓勵依據國際標準制定國內之相關限制。換言之，倘我國在未掌握攝取萊克多巴胺有害之科學證據情況下，仍維持對含萊克多巴胺肉品之進口管制，我國之規範和措施本即可能在WTO適法性上受到挑戰。故即使不將臺美貿易協定問題納入考慮，我國本來就有必要對進口牛豬爭議加以處理。
第二，雖然自2016年以來，各界對臺美應締結貿易協定之討論不斷，且在2020年川普總統簽署生效的《臺北法案》中，美國國會也明確表達支持探詢與臺灣增進經貿合作之可能性，但美國貿易代表署對此議題討論卻相對冷淡，且始終未將臺灣列入優先締結貿易協定對象之列。隨著美國總統大選時間逼近，美方並同時在和英國及肯亞洽簽貿易協定，臺美是否可能在這麼短的時間內完成貿易協定談判，頗令人懷疑（須知道，美國過往締結之貿易協定，大多是類似於NAFTA/USMCA或者TPP體例的大型貿易協定）。
相對的，倘臺美間希望在美國總統大選前，在經貿合作上獲得快速突破並取得成果，臺美間之合作也可能不追求締結全面性大型貿易協定，而是挑選特定重要項目和領域締結小型協定，甚或可能以發表共同推動某種合作宣言之形式進行。此或許也是蔡總統在談話和接受媒體詢問時表示：「從現在開始，到真正洽簽貿易協定，還有一段路要走」，且並未特別強調一定要「締結貿易協定」，而是表達希望與美方建立穩固合作關係，並希望能在供應鏈重組的過程中扮演關鍵角色之原因。
開放含萊克多巴胺豬肉進口對國內豬農之可能影響
對於我國開放含萊克多巴胺豬肉進口，對國內豬農可能產生之影響，相關評論呈兩種不同的態度。其中一部分論述認為，考量國人習慣購買溫體豬肉，且因美國豬肉畜養及宰殺方式與我國不同導致豬肉口感較差（有認為是因美國豬未經閹割，另有認為是因宰殺和放血方式不同），因此開放含萊克多巴胺豬肉進口，對我國豬農影響有限；相對的，也有認為含萊克多巴胺豬肉（特別是美國畜養者）挾其大規模養殖之規模經濟優勢，終將以較低之價格攻占我國市場，進而對我國豬農及養豬產業產生衝擊。
雖然作者根據自身在美留學經驗，同意美國豬肉在口感上與國產豬肉不同之說法，但卻不認為此即表示國內豬農將不受進口豬肉之衝擊。須了解，雖然我國消費習慣以購買溫體豬肉為多，但此僅限於家戶消費習慣，並不一定適用於營業者。雖然政府在開放含萊克多巴胺豬肉進口後，強調將同時透過強制來源國標示等配套，使民眾得自行決定是否購買，但實務上，強制標示是否能確實落實，頗令人懷疑。
首先，國內使用豬肉為原料之食品品項多元，除了餐飲業常用之豬肉片、肉排、肉絲及絞肉外，舉凡如水餃、餡餅、丸類和餃類等不同食材，均廣泛使用豬肉調味烹製，即便政府要求應標註豬肉來源地，政府是否有可能要求所有含豬肉之品項，不論其包裝型態和銷售方式，均標示豬肉來源地，使民眾得決定是否選購，著實令人懷疑。且考量我國各類市集攤販眾多，其營業型態及規模互異，政府是否有能力落實標示要求並執行稽查，是否考慮將小型和微型業者排除於規範之列？此對於規範周密性之可能影響，均待後續研析。
其次，此次政府宣布將開放含萊克多巴胺豬肉進口後，引起民眾對「美國豬肉要進口」的憂慮，但如前述，多數民眾並未意識到的是，國內早已有不含瘦肉精的美國豬肉進口，其數量也不在少數，且民眾似乎也不曾特別抱怨或反應「有些豬肉口感較差」或「有些豬肉腥味較重」。從此觀察，開放含萊克多巴胺豬肉進口後，政府倚賴民眾利用味覺的敏感度，和消費者對產品來源地標示之關切做出選擇，此是否能減少國內豬農可能受到之衝擊，令人懷疑。
此次含萊克多巴胺豬肉開放進口後，倘若相關豬肉產品在價格上較我國豬肉具有優勢，即可能對價格敏感之消費族群具有相當吸引力，此些產品並必定將獲取我國豬肉消費之部分市占。因此與其強調國內豬農因民眾之消費習慣將不會受到過大衝擊，政府更應把心力和重心放在思考如何落實並稽查產地標示規範，並建置相關配套以協助國內養豬產業調適和轉型。
另一方面，國內確實也不應過度放大含萊克多巴胺豬肉進口所可能造成之市場衝擊。首先，從統計數據上觀察，我國在經歷口蹄疫衝擊後，國內豬隻養殖數量已從2012年最高的1,040萬頭，下降至2020年的550萬頭，生產數量已大幅下降。且因我國今年從口蹄疫疫區除名後，將可再次推動豬肉產品之出口，緩解國內養豬產業對內需市場之依賴。因此我國養豬業者對於含萊克多巴胺豬肉的叩關，究竟會受到多少之影響，相關產業是否可能藉此機會轉型，此或許也須待實際開放後，方能有更精確之估算。
結語
在開放含萊克多巴胺豬肉進口後，我國應如何協助國內養豬業者，緩解其可能受到之衝擊，並應如何落實標示規範，保障民眾選擇之權利，政府在做成開放決策時，是否有如《食品安全管理法》要求，對瘦肉精進行嚴謹之科學實驗並做成風險評估，並與社會進行風險溝通，其是否有公開相關資料和紀錄供民眾及社會檢視，此均是政府後續必須面對和與社會說明之問題。
不論是萊克多巴胺使用又或是狂牛症而設之進口限制，美牛美豬爭議在我國已延續超過十五年，時間軸橫跨三位總統五個任期，相關爭議始終呈現「執政推動解禁，在野反對」之態勢。美牛美豬除了涉及前述之食品安全、疫病防範、WTO規範遵循、國際標準以及科學原則等問題外，也因我國畜產供應結構，而成為國內政治問題。根據中央畜產會統計，我國牛肉約95%的牛肉仰賴國外進口，但進口豬肉市占率則僅落在百分之6.1%至13.2%區間，可見在豬肉品項消費上以國產居多，國內養豬生產總值高達660至760億，相關從業人員達數十萬之多。由於開放外國豬肉品進口，將使我國養豬產業受國外產品之競爭和衝擊，並連帶影響相關產業收益和從業人口就業，而我國豬肉過去又因口蹄疫疫情而在出口上受到限制。因此每當執政黨因國際壓力和遵循國際規範需求，欲開放相關肉品進口時，反對黨往往以維護食品安全作為訴求，與養豬業者及相關團體結合並進行抗爭，讓執政黨在選票壓力下擱置問題的處理，導致美牛美豬問題長期懸而未決。
對於此次蔡總統親臨火線發表談話，解決延宕已久的美牛美豬問題，為後續臺美經貿合作創造了良好的機會，其解決問題之勇氣與決心，著實值得肯定。臺美是否能利用此一契機，推動並深化彼此間之經貿合作和夥伴關係，在後疫情時代為我國產業創造有利的市場及競爭環境，將是我國經貿工作後續推動之重要課題。在慶幸問題解決之餘，隨著國內部分縣市首長表示將利用地方食品安全條例，維持對萊克多巴胺之零檢出要求，並將對含萊克多巴胺肉品之販售使用加以限制，或許下一波的進口牛豬風暴，也正醞釀爆發。