一、前言
2016年12月11日為中國大陸加入WTO屆滿15年之日，而其依據入會議定書第15條d項承諾，認定自2016年12月12日起，中國大陸應自動取得市場經濟地位（Market Economy Status, MES），各會員國應當遵守該條文不再以替代國價格作為判定是否傾銷之價格基準。然而，美、歐、日、加、墨及我國等，依其國內法均認為目前中國大陸經貿體制尚不符合市場經濟，故尚未給其MES。由於兩方對入會條文的解讀不一，加上WTO目前並無明確的市場經濟（Market Economy, ME）定義，因此MES爭議未來是否應屬WTO規範，如何規範？亦可能形成重要爭議。本文首先將介紹西方國家與中國大陸經貿體制面的差異，其次闡述美國對多邊貿易體制的改革呼籲，最後就本案之爭議提出未來多邊貿易體制的可能影響。
二、西方國家與中國大陸經貿體制面之差異
綜觀歐美經濟體在關稅及非關稅障礙議題上的訴求可發現，歐美對市場經濟的要求，基本上是指政府不能對生產活動中所使用的各種生產性資源之配置有所干擾，所謂資源包括：土地、人力、資本及技術等，以致生產性資源的價格，包括地租、薪資、利息、權利金等均是由市場決定的。在實際生產活動方面，政府更應該盡量減少，以利私營企業在市場中公平競爭，同時開放市場讓外資企業能自由進出。但是中國大陸顯然受前中央計畫型經濟的影響，不但政府對土地使用仍有決定權；勞動力尚無法自由流動，勞動者沒有自由成立公會的權力，薪資自然受許多非市場因素影響；銀行多為國營企業，貸款條件受政府政策影響，企業使用資金的價格－利率亦受政府政策影響；此外，國營企業在生產結構中仍佔有相當比重，產業政策一但由政府設定目標，相關產業必受政府特別照顧，享有多項優惠，故顯然不符合歐美所定義之市場經濟。再加上自2015年中國大陸發布「中國製造2025」，未來中國大陸在重要產業上的發展更將威脅未來歐美製造業在國際市場的競爭力，因而導致川普（Donald Trump）有「無法再予容忍」或「不公平貿易」之抨擊。事實上近年來，部分國際經貿學者與美國已在多邊貿易體系中呼籲，社會主義的市場經濟與傳統的多邊貿易體制之市場經濟有所不同，而實際上，多邊貿易體制尚未對此有明確規範，故這可能是未來WTO不得不面對的問題。
（一）從多邊貿易體制端看市場經濟
「多邊貿易體制」（Multilateral Trading System, MTS）形成於1940年代以後的《關稅暨貿易總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）時代，其宏觀目標為開放和推動貿易，以帶動全球經濟發展。然而，在成立初期，GATT的簽署成員只有23個，其協定中之各項規範除了一手由美、歐專家所設計外，歷次談判亦多在美歐帶頭開放市場下，其他成員無異議而通過。在冷戰期間，參與的成員逐漸增加，但新成員多屬實施資本主義的市場經濟國家，導致GATT與經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）普遍被世人認定為市場經濟體的俱樂部。1960年代以後，少數前社會主義國家如：波蘭（1967）、羅馬尼亞（1971）、匈牙利（1973）開始申請加入，社會主義的「非市場經濟體」（non-market economies, NMEs）在多邊貿易體制中出現，為了加速這些國家經濟體制的改變，美歐認為雖然其尚未完成市場經濟改革，但已承諾將持續改革（即處於轉型的過程中），GATT可以提早接納其為會員，以利其經濟發展。若由於前社會主義國家商品價格明顯偏低，當其他會員國提出反傾銷調查時，可以利用第三國之價格或成本進行比較，以避免因接納了尚未完成轉型的國家而使原來的會員國產業受損。
1990年代冷戰終結和WTO成立，更多前社會主義國家加入WTO，NMEs與市場經濟體間的貿易關係日益緊密。2001年中國大陸為第一個加入WTO的大型混合市場經濟體（hybrid economies），促使WTO會員重新審視該組織的制度性規則，而由於這些前中央計畫型經濟體（centrally planned economies）的加入，在國際間也產生更多與改革相關的辯論。
在加入WTO初期，中國大陸曾承諾改善經貿體制，例如：減少補貼與國有企業、加強銀行系統自由化等，以達到中國大陸與其他經濟體在WTO框架下的公平原則。然而，經過多年的努力，西方經濟體，特別是歐、美國家認為中國大陸並沒有實現當年的承諾。
2012年世界銀行公布的一項研究發現，中國大陸政府持續在某些重要產業中扮演主導的角色，而政府、大型銀行和國有企業之間的深厚關係也成為改革的阻礙。[1]事實上，已有不少評論家開始懷疑中國大陸在共產黨的治理下是否真能成功轉型為完全市場經濟體（full market economy）。不過，中國大陸的情況並非個案，自從中國大陸經濟崛起之後，許多新興經濟體的自由化改革已有明顯下降的趨勢，特別是西方國家經濟體因金融海嘯重創後，全球經濟的主導權已有些微變化，從而導致新興國家重新審視國家發展主義的可能性，以及加強政府在市場經濟裡參與的份量。假如這些新興經濟體未來採納中國大陸的發展模式，NMEs的特色可能將影響或改變MTS的現有制度。
有學者認為WTO的用意並非在於規範NMEs的貿易行為，因此該組織無法強制NMEs轉型為市場經濟，甚至無法適當地監督及管理市場經濟體與NMEs之間的國際貿易情況。為此，WTO會員應認真思考以下幾項問題：1）WTO是在市場經濟原則及規則下創立的組織嗎？還是它也為NMEs的情況提供了相關法規？2）WTO在核准中國大陸、越南及其他NMEs加入組織時，是否可認定該等國家將致力於轉型為市場經濟體？或是WTO允許兩種不同經濟制度共存的可能性？3）WTO是否有適當的機制促使國家主導型經濟體與市場主導型經濟體進行公平貿易？
除了美歐以外，一般國際法規或國際組織是否對市場經濟與非市場經濟有所定義？在思考上述問題之前，亦值得本文進一步了解。
（二）國際對市場經濟之定義
一般而言，國際法規與國際組織亦無針對市場經濟與非市場經濟之明確定義，而少數國際組織曾粗略定義如下：
1. 聯合國貿易暨發展會議（United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD）：
市場經濟：國家的生產、消費、投資和儲蓄等經濟活動主要仰賴市場機制，而非政府干預。
非市場經濟：政府試圖透過中央計畫機制來決定國家經濟活動，例如，前蘇聯。相較於市場經濟，非市場經濟的生產目標、價格、成本、投資配置、原物料、勞動力、國際貿易和其他總體經濟活動皆受到中央計畫當局的操控；因此，公部門在國家經濟的供需關係上有著舉足輕重的影響力。
2. WTO：
NMEs的字眼曾在GATT及WTO的不同條款說明中出現，如GATT第6條、東京回合談判《補貼規則》第15條和《補貼與反補貼措施協議》第29條。另外，WTO爭端解決機構與上訴機構也對NMEs的定義給予以下解釋：國家的貿易有完全或極度壟斷的現象，以及國內價格皆由政府訂價。
3. 世界銀行（World Bank）：
捷克1991年重新申請加入世銀時，曾請求世銀及國際貨幣基金組織（International Monetary Fund, IMF）協助該國轉型為市場經濟體。以此為例，世銀在當時的捷克國家報告中，簡述了市場經濟體的初步規範：一個市場經濟體需具備明確的分工化現代銀行體系，由中央銀行負責貨幣政策及銀行監管，另一方面商業銀行，則負責其他業務。除此之外，政府更應積極促進市場競爭，杜絕壟斷。基此，國家方面應執行反壟斷法案及規定，加強防堵任何可能造成壟斷力量形成的因素。最後，政府單位可能還需擬訂計畫來鼓勵新進業者加入特定經濟活動。
（三）中國大陸社會主義之市場經濟
根據中國大陸共產黨史百科的闡述，社會主義市場經濟的定義並非如同西方國家的解釋般狹隘，其經濟形式是以國家發展布局為主導，利用市場機制進行社會資源的分配及經濟活動的運行。[2]然而，西方國家的資產階級論述則視市場經濟為資本主義的特有經濟形式，從而否定市場經濟在社會主義之下發展的可能性。隨著中國大陸不斷的改革與開放，該國已然發展出一套適用於社會主義之下的市場經濟模式，而此模式既有部分西方國家的市場經濟特性，也具有中國大陸社會主義的獨特性。因此，「市場經濟地位」的癥結點不該在於其存於資本主義還是社會主義體制，而是國家是否擁有市場機制支持經濟活動的運行。
事實上，中國大陸在1980年代以前，經濟體制是以公有制為主，亦即財產所有權歸屬社會全體或部分成員共有。[3]然而到了1982年，中共人大通過修改《中華人民共和國憲法》（簡稱82憲法），賦予城鄉個體經濟企業在中國大陸經濟體制中合法的地位。82憲法第一章第十一條明文規定「在法律規定範圍內的城鄉勞動者個體經濟，是社會主義公有制經濟的補充。國家保護個體經濟的合法的權利和利益。國家通過行政管理，指導、幫助和監督個體經濟」。因此，中國大陸的市場雖遵照國家與黨的指示發展，但在某種程度上仍體現自由市場的競爭模式。只不過公有制經濟仍佔有相當分量，私有經濟無法如美歐市場經濟國家一樣發揮影響力，在某些領域甚至仍由公有制經濟主導。然而隨著阿里巴巴、騰訊等私有企業不斷地快速發展，未來私有經濟在中國大陸的重要性應會受到更多關注與法制上的保護。
三、美國對多邊貿易體制應予改革之呼籲
基於WTO沒有對市場經濟與社會主義的市場經濟予以規範，在MTS之下，美歐強調的是公平競爭，遇到出口國有補貼時，在經過調查確定後，進口國可以課徵平衡稅；遇到出口有傾銷時，在經過調查確定後，進口國可以課徵反傾銷稅；為了盡量減少這些救濟措施之實施，同時也利國際貿易之公平競爭，WTO要求會員對境內措施有通知義務，以提高各國貿易措施的透明度。然而美國認為各國在執行通知義務時，並不徹底，以致川普總統曾以災難（disaster）ㄧ詞形容現行的WTO貿易體制，並強調美國多次遭到新興經濟體，如中國大陸，不公平的對待，導致美國經濟利益長期受損。
根據路透社的報導，美國貿易代表萊泰澤（Robert Lighthizer）曾於去（2017）年9月18日在美國戰略與國際研究中心的公開演說當中表示，川普政府將致力於推動全球貿易體制的改善。[4]此外他認為，WTO爭端解決協定在許多面向（如透明化的機制和人員編制）亦有缺陷，這將是美國政府未來積極推動改善的方向。[5]WTO總理事會2017年拋出「提升透明化及加強WTO協議下的通知要求程序」（Procedures to Enhance Transparency and Strengthen Notification Requirements under WTO Agreements）的提案，[6]而美國方面做為提案的支持者表示，長期以來許多國家對於WTO的現行通知要求配合度偏低，因此該情況需要得到妥善解決。
美國所指的即時通報要求涵蓋：農業協議[7]、反傾銷、補貼及平衡措施和其他貿易防衛措施、海關估價、進口許可程序、原產地規則、裝船前檢驗、數量限制程序、貿易相關投資措施、食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施及貿易技術障礙。[8]另外，川普政府希望WTO委員會及工作小組每年能針對各會員國，進行通知義務配合度的考核，並採取適當的做法來加強會員國的配合度。假如有會員無法在預期的時間內達到標準，未來將面臨以下懲處：
該會員將被認定為非活動狀態（inactive）;
除非有特殊義務的情況，否則非活動會員（inactive member）不可獲得培訓及技術援助的權利。
最後，該會員出席總理事會議時，仍將視同為非活動狀態。
此外，今（2018）年1月中，美國貿易代表署（United States Trade Representative, USTR）向美國國會提交最新的WTO承諾報告（WTO compliance reports）顯示，中國大陸及俄羅斯可能涉及許多非公平性的貿易行為。例如，中國大陸不斷以不同的手段干預市場，並限制外國商品及服務進入中國大陸市場；中國大陸的監管部門持續以技術轉讓做為投資的代價，竊取美國的智慧財產權。基於上述行為，美國貿易代表署嚴重譴責中國大陸違背WTO的基本原則。萊泰澤表示，全球貿易體系正受到中國大陸及俄羅斯等國家歧視性對待的威脅，拒絕市場開放不但違反WTO的宗旨及入會承諾，還傷害貿易夥伴的利益。[9]
四、對多邊貿易體制可能的影響
就整體的市場開放程度，中方的平均關稅較美歐要高、服務業市場仍有很多保護，多數也是當年中國大陸加入WTO談判時爭取到的暫緩開放，中方是執行多邊談判的成果。反而是如果從中方角度看，美國近期的單邊措施，擅自提高關稅是破壞多邊貿易體制的做法。川普則以現今陸方在國際市場已有超強競爭力與累積了大量貿易順差，還對部分貨品保留高關稅，對服務業仍有很多保留與不透明，對美國是不對等、不公平貿易，因此WTO需要改革。由此看來，又證實雙方對於開放市場之義務與公平貿易有相當認知之差距。
中美對關稅保護程度與公平貿易之認知差異，主要是由於過去在多邊貿易談判中都是已開發國家開放市場的幅度較大，開發中國家則可爭取優惠而開放的幅度較小，但自從新興市場國家興起之後，已開發國家所面臨的貿易赤字問題已愈來愈嚴重，故在杜哈回合多邊貿易談判中已難以承擔率先開放的角色，並因此展開要求對方應擴大開放的爭論；再加上具有爭議性的農產品問題更加深了各國達成協議的困難度，最後導致多邊貿易談判無法完成。[10]
從以上中美歐所面對的問題及對市場開放之爭論，可以粗略了解到為何美國認為目前WTO規範需要強化、現行規範已不符合當前國際社會之需要，另外如果從目前WTO各項協定係1980年代末期烏拉圭回合談判所設定之議題及談判結果言，過去20年國際經貿活動已發生很大轉變，全球供應鏈與資訊科技之發展，各國彼此在投資、相互貿易與資訊服務上之互動，過去的規範早已不足以解決當前國際經貿活動所產生之爭議，以致有不少人已感到WTO缺乏有效的處理機制；再加上，WTO會員沒有給予該爭端解決機制足夠的力量處理貿易爭端，亦使WTO逐漸失能。我國駐WTO大使朱敬一曾在「天下經濟論壇」表示：WTO的立法功能在杜哈回合談判中已進入僵滯；而司法則在美國的杯葛下，可能亦難以獲得進展。未來，國際經貿體制甚是堪慮（朱敬一，2018）。
但是，如果未來三方能透過加強溝通，在WTO架構下取得協議，共同承擔適合的開放市場義務，制定適於當代經貿環境的法規制度，則無異對促進多邊貿易體制更加健全與完備將開創另一新的機會之窗。
五、綜合評析與結論
造成美歐認為中國大陸尚不符合市場經濟的主要因素之一為，美國認定中國大陸在2001年是以過渡期經濟體（transition economies）的身分加入WTO，而進入的先決條件之一便是推動國內自由市場機制的形成。然而，中國大陸的改革進度並沒有如美國預期般的發展；相反的，政府介入市場的行為依舊存在，而中國大陸國有企業和大型集團的增長，也可能導致外國企業處於不對等的競爭環境。根據川普政府的論述，WTO的爭端解決機制無法對該等行為進行有效的規範，因此美國被迫以貿易限制的手段促使中國大陸改革。
在多邊貿易體制下，目前WTO沒有對MES的規定，中美歐三方未來勢必在爭端解決中據理力爭，惟目前WTO爭端解決上訴機構法官，在7名成員中已空缺了3名，至今年9月可能又有1位成員任期屆滿，如果不能重新任命，將嚴重影響爭端解決機制的運作，本案未來發展必受影響。此外針對多邊貿易體制，美國已經提出應予改革的呼籲，其中在通知不透明、補貼未削減、欠缺執行力等亦與中方有關，因此此議題未來在國際間應仍會持續受到關注。唯一值得期待的是，如果「非市場經濟地位」議題能在WTO的改革下得到新的突破，以及NMEs與市場經濟體的貿易爭端可以得到有效處理，則本案或可成為促進NMEs走向進一步開放與市場化改革的有利因素。
就多邊貿易體制未來前途言，即使美國能說動歐日等其他國家共同推動對WTO的改革，其成果可能亦需要相當時日始可望漸漸出現。因此短期內，多邊體系的國際規範功能仍將受限，區域主義、區域規範及區域參與仍是我國應重視的發展趨勢。
[1] World Bank and the Development Research Center of the State Council, P. R. China. 2013. China 2030: Building a Modern, Harmonious, and Creative Society. Washington, DC: World Bank.
[2] 黨史百科。〈社會主義市場經濟〉，人民網。2018年3月1日，取自：http://dangshi.people.com.cn/BIG5/165617/173273/10415389.html。
[3] 詹中原，2007年2月1日。〈中國大陸的政府再照─「國務院機構」與「國有企業」改革〉，財團法人國家政策研究基金會。2018年3月9日，取自：https://www.npf.org.tw/2/657?County=%25E9%25AB%2598%25E9%259B%2584%25E5%25B8%2582&site=。
[4] Wroughton, L. （2017, September 19）. US trade envoy says WTO dispute settlement is ‘deficient’. Reuters. Retrieved from https://www.reuters.com/article/us-trade-nafta-lighthizer/us-trade-envoy-says-wto-dispute-settlement-is-deficient-idUSKCN1BT205.
[5] Center for Strategic and International Studies （2017, September 18）. U.S. Trade Policy Priorities: Robert Lighthizer, United States Trade Representative. Retrieved from https://www.csis.org/analysis/us-trade-policy-priorities-robert-lighthizer-united-states-trade-representative.
[6] WTO General Council （GC/148）. （2017, October 30）. Procedures to Enhance Transparency and Strengthen Notification Requirements under WTO Agreements. Council for Trade in Goods （CTG/10）.
[7] Washington Trade Daily. （2017, December 13）. Domestic Supports. Washington Trade Daily Vol.26（248）.
[8] Washington Trade Daily. （2018, March 14）. The US Plan for Enhanced Transparency. Washington Trade Daily Vol.27（53）.
[9] Washington Trade Daily. （2018, January 22）. China and Russia – And the WTO. Washington Trade Daily Vol.27（16）.
[10] 劉憶如，2011年4月14日。〈杜哈談判破裂的警訊〉，天下雜誌第353期。