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【轉載】匯率操縱國？川普的指控能成真嗎？

中華經濟研究院第二研究所　王儷容研究員、WTO及RTA中心　杜巧霞研究員
2017/05/11
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WTOepaper552

　　美國總統川普在競選過程中曾多次提到中國大陸為匯率操縱國，故未來將對中國大陸課徵45%關稅。不過，川普在上任前已改口為要「先跟他們談談」；但自從川普當選後到2017年1月底，人行基本上皆在阻擋人民幣之貶勢，與川普的指控相反。川普之指控能成真嗎？川普之指控是否與其所強調的公平貿易更有密切關係？

　　由於美國財政部掌管外匯、發債、及關稅等相關政策，目前川普已任命前高盛集團合夥人姆努欽（Steven Mnuchin）為財政部長，姆努欽為非建制派，未來財政部是否將執行川普的政見？人民幣價位的決定機制為何？在川普可能展開與美前任政府極為不同的經貿政策之下，這些皆是值得吾人關切的課題。

川普指名中國大陸為匯率操縱國之真相

　　川普「重建美國經濟的七大計畫」有「三大」直指中國大陸（李增新，2016）—除了301條款，還有（1）令財政部將中國大陸列入匯率操縱（foreign exchange operation）國；（2）令貿易代表向中國大陸及世界貿易組織（WTO）提出不公平貿易申訴。

　　在「匯率操縱國」之指控方面，根據美國《2015年貿易便利與貿易實施法案》第701章，透過每半年（每年之4月及10月）發布一次之《美國主要交易夥伴外匯政策》（Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of The United States）報告，自2009年1月至今，美國從未認定中國大陸為「匯率操縱國」。在2016年10月14日發布的報告中，美國財政部稱六個美國之主要貿易夥伴，包括中國大陸、日本、韓國、臺灣、德國和瑞士，都不是匯率操縱國，僅列入觀察名單。針對大陸部分，報告稱，與4月時相比，中國大陸經常帳戶順差之GDP占比在下降，且過去一年來穩定匯率的舉措著眼於防止人民幣貶值過快。

　　所謂「匯率操縱國」係指一國人為操控匯率以令其出口價格偏低，從而不當取得競爭優勢，為世界貿易組織（WTO）及國際貨幣基金（IMF）均不允許存在的保護措施。美國財政部認為，匯率操縱國須滿足三要件：（1）對美國貿易順差超過200億美元；（2）經常帳盈餘超過其GDP的3%；以及（3）官方購買外匯超過其GDP的2%（即「持續單邊干預外匯市場」）。根據2016年10月美國財政部的報告（詳見表1），2015年7月至2016年6月中國大陸對美貿易順差3,561億美元，符合第1要件；但其經常帳戶盈餘佔GDP比例為2.4%，以及2016年中國人民銀行購買的外國資產實際上在減少，不符合第2與第3要件，故中國大陸（與日本、德國、韓國、臺灣、瑞士等同樣）列於觀察名單，而非匯率操縱國。

　　以最近一年多來之情況而言，大陸罕見連續大賣將近1,400億美元之美國國債，並將對美最大債主的地位拱手讓給了日本。中國從美債最大的買主轉變為美債最大賣主的理由非常明顯，主因應是為了捍衛人民幣匯率，次因則應是可降低被美方指控為匯率操縱國之風險，因此大陸人行之操作似乎並非在壓低人民幣匯率。然而，中美之間貿易的確有巨大失衡，這可能將落入川普所指控的不公平貿易層面。

　　川普不僅對大陸開砲，川普新設立的國家貿易委員會（National Trade Council）的主席納瓦羅（Peter Navarro）亦公開表示，德國利用「嚴重低估」的歐元獲得巨額貿易順差，占了美國以及德國的歐盟夥伴的便宜，此言似乎把德國亦列入川普政府所稱的匯率操縱國之列。德國財長朔伊布勒（Wolfgang Schäuble）對此辯稱，德國無法左右匯率政策，也不是歐洲央行（European Central Bank, ECB）量化寬鬆的支持者，但認為ECB主導之歐元匯率，相對於德國經濟的競爭地位，歐元匯率確實太低。

　　至於臺灣呢？我國雖然整體經常帳出超之GDP比例超過3%（達14.8%），且持續買匯，但美國對我國之商品貿易卻不存在「顯著」逆差，而且為因應美國及大陸追查肥咖，許多臺商陸續錢歸故里，新臺幣在猴年全年累計升值2.16元，升幅高達6.89%，不僅終結連三年貶勢，還創下近六年最大升幅。

　　不論如何，為遂行川普對於大陸之匯率操縱指控，未來美國財政部是否可能變更所謂操縱匯率之認定標準？應是值得觀察的重點。

美國對不公平貿易之指控

　　以實際數字來看，過去十幾年以來，中國大陸確實均為美國最大貿易順差國（見表2與圖1）。2016年美國約有4,906億美元商品及服務貿易逆差，其中對大陸的逆差達3,133億美元，佔美國貿易赤字64%。麻煩的是，於此同時美國又有巨額的財政赤字，必須發行國債支應，到2017年美國國債累積已將近20兆美元，其中由國外持有的債權達6兆左右，且以日本及中國大陸為主，各擁有1.2兆到1.3兆美元。不過，由於日本整體的對外貿易順差自2011年起已轉為貿易逆差，而中國大陸的貿易順差則持續，日本因此並未成為川普陣營指控的主要對象。

　　風水輪流轉，當1980年代末期美日摩擦趨於白熱化之際，「1988年法案」新增的超級301條款曾將日本列為重點監督國家，在當時六起超級301的調查案中，日本就占了三起。時至今日，301條款轉為明確指向中國大陸。

　　舉例而言，美國國際貿易委員會於2017年1月30日作出終裁，認定2015年從中國大陸進口的大型洗衣機產品（金額約11億美元）有違法傾銷行為，對美國相關產業造成了實質損害，裁定海關將對中國大陸廠商徵收32.12%至52.51%的反傾銷稅。而在此稍早之前，美國已先後對從中國大陸進口的雙軸土工格柵產品、碳合金鋼板、客車和卡車輪胎祭出「雙反措施」（反傾銷及反補貼），故自2017年以來，美國對中國大陸已祭出四起貿易保護措施，未來雙方若無法就此加強協調，則中美貿易關係的緊張氣氛恐無法避免將進一步升高。

　　無獨有偶地，歐盟委員會於2017年1月27日對原產於中國大陸的不銹鋼管件產品做出反傾銷調查終裁，決定實施為期五年的反傾銷措施。大陸頻遭「雙反」措施，大陸商務部罕見地頻頻表態與抗議，批評美、歐等國對大陸採取貿易保護主義措施。

　　事實上，中國大陸出口產品之所以頻頻被認定為傾銷，主要是因美、日和歐盟都不承認中國大陸市場經濟地位，以致提高了大陸出口產品被認定為傾銷之機率。蓋於反傾銷調查中，市場經濟地位為用來衡量一國商品傾銷程度的重要概念。在反傾銷調查中，進口國對一般來自市場經濟國家之進口品是否有傾銷，是以該國之國內生產成本和價格作為正常價格來加以比較；相對地，若為非市場經濟國家之出口，則進口國可以替代國之價格為比較的基準，因而較容易被控傾銷以及可能被課以較高的反傾銷稅。

　　在匯率操縱部分，由表2最後一欄可看出，大陸之外匯儲備在2015及2016年分別減少5,127億及3,198億美元，據此，實在很難指控大陸人行不斷買入外匯以壓低人民幣匯價，而行「持續單邊干預外匯市場」之實。相反地，人行卻是在賣出外匯（儲備）而買入人民幣，即支撐人民幣匯價。

人民幣為何貶值或外流？

　　如上述，大陸當局一直在賣美國國債或外匯，照理說，應該是有利於支撐人民幣價位才是，惟2016年全年人民幣約計貶值6.6%，幅度不算小。人民幣究竟為何貶值？人民幣價位的決定機制為何？似乎值得探討。

　　若以大陸貿易帳對美連年順差，美元供給持續增加，人民幣兌美元應是走升才對，而且大陸人行因此收到民眾要求兌換人民幣之美元，也應增加才是。換言之，其外匯占款（相當於外匯儲備增量所換出之人民幣）餘額應是上升態勢。但以中國大陸近幾年實際的外匯儲備量來看，自2014年達到3.84兆美元之後，近兩年儲備量已持續減少，到2016年底合計兩年間減少了8,325億美元，僅剩下三兆出頭，究竟原因何在？此必須由中國大陸的實務面來看。

　　首先要了解的是，影響一國貨幣匯率的因素主要是金融面而非貿易收支，因為金融市場資金流動的數量遠遠大於商品與服務貿易所需要的資金流動。而造成大陸資金外流的重要因素之一為，近年來大陸鼓勵企業對外投資與實施「走出去」政策，故陸商匯出不少資金至主要市場，展開大量投資與併購；此外，近年大陸總體經濟成長率下降、國內經濟不佳，故不論在實體經濟面或證券金融面，民眾企業資金可投資之標的越益侷限，致國內資金紛紛外流，以尋找更佳的投資標的。

　　另一方面，正如《金融時報》（Financial Times, 2017/1/25）所指出者，川普必須了解，真正引發美元升值的原因，其實是他的經濟政策，而非各國干預外匯市場。美元過去一年升到十多年來最高水準，與各國是否操縱匯率基本上無關，中國大陸反而是在極力拉抬人民幣匯率。而美元強勢其實是反映美國經濟動能相對較強，在當前美國已接近充分就業之際，再採取擴張性財政政策，可能迫使聯準會加速升息，美元可能再度流入。此外，如歐元區仍需超寬鬆政策，亦顯示歐、美貨幣政策益發背離，美元自然走強。

　　自圖2可看出，中國大陸自2005年匯改以來，人民幣走了將近十年之大多頭。到了2014年年初，人民幣價位自6.05兌一美元，轉呈貶勢，其中原因甚多，一開始是美國QE退場引發，致美元升值預期大增，後來是人行為引導擴大人民幣匯率上下波動幅度所做的準備，或是打擊短線投機/套利者，或是縮小在岸與離岸匯率價差等所致，2014年七月人民幣微升數月後再度回跌。後來，2015年大陸推出811匯改，人行將人民幣中心匯率大幅下調1.86%，之後迄2016年年底人民幣共計貶值11.35%。到了2017年，人民幣開始上演狂升狂貶大幅震盪行情。

　　2017年1月5日離岸人民幣單日漲幅達1.13%，在岸人民幣漲幅接近1%，創近一年最大單日漲幅。隔日，離岸人民幣日內最低報6.8622，較上一交易日又下跌超過700基點，幾乎回吐上日全部漲幅。到了1月9日，又創下半年最大貶幅。之後，美國聯準會主席葉倫於2017年1月24日表示，不認為美國經濟存在過熱風險，也不預期美國經濟增速將快速上升，市場解讀為葉倫試圖修正其先前的鷹派論調，再加上川普打破慣例表示美元已「過度強勢」，美元指數一度下跌0.5%至100.24，跌破1月17日的100.26低點，人民幣乃稍稍回升。

　　由上述分析可看出，人民幣在過去數年來之變動，有時受到大陸本身政策如人民銀行之影響，有時受到外國市場如美國升息等因素之牽制。而近來人行因人民幣貶勢過猛，已祭出不少行政措施，如對匯出投資房產或證券之人民幣款項予以罰款等，試圖降低人民幣外流速度以阻止人民幣繼續貶值。

結論

　　由於美國財政部評斷貿易對手國是否操縱匯率須符合三項指標，包括「與美國雙邊貿易存在顯著貿易順差，達兩百億美元以上」、「經常帳順差對GDP比超過3%」以及「持續進行單邊干預匯市，淨買入金額超過GDP的2%」，故多數美國貿易主要夥伴不太可能全數符合，頂多符合兩項，而列入觀察名單。因此，美國欲以匯率操縱指控貿易對手並施予關稅報復，並不容易。不過，為遂行川普對於大陸之匯率操縱指控，未來美國財政部是否可能變更所謂操縱匯率之認定標準？吾人仍需密切注意。

　　相對地，由於制度性的差異，一方面大陸對美國存有巨大順差，另方面美國已開始對其加強「雙反措施」（反傾銷及反補貼），應該是未來川普當局會繼續採取之作法。雖然中國大陸主張根據《中國加入世界貿易組織議定書》第十五條規定，大陸入會時所承受達十五年的非市場經濟，應該於2016年12月11日失效，然而美國與歐洲在此時並未表示承認其市場經濟地位，在其反傾銷認定中，仍繼續採取「替代國」作法。對此，大陸商務部已向WTO提出要求爭端解決，以維護自身合法權益。但美歐應該會以中國大陸實質上尚不符合市場經濟為由加以辯駁，而後續發展如何，是否會引發貿易報復大戰？亦值得我方關注。

【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊，第170期，2017年3月17日】

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