2014年克里米亞半島事件，引發了俄羅斯及烏克蘭之間的緊張關係，隨後俄羅斯開始採取一連串措施，例如在「2016年白俄羅斯過境要求」、「2014年白俄與俄羅斯間邊境運輸禁令」等轉運措施，對此烏克蘭於2016年9月14日在「世界貿易組織」（WTO）提出諮商請求，惟在雙方無法透過諮商解決紛爭下，WTO爭端解決機構（DSB）隨後於2017年6月6日成立爭端解決小組（panel）受理本案，小組並於今（2019）年4月5日正式公布小組報告（WT/DS512/R）。
本案關鍵爭議在於，對於烏克蘭指控俄羅斯轉運限制違法之訴求，俄羅斯主張其出自於1994「關稅暨貿易總協定」（GATT 1994）第21條「國家安全例外」之需求。本案為從GATT至WTO以來，小組受理國安條款爭議的裁決獲會員正式採認之首案，意謂著這是GATT/WTO時代第一個對個案已生法律效力的國安條款裁決，其重要性不言可喻。
特別是本案涉及「國安例外條款」之裁決結果，對美國去年同以國安理由對進口鋼鋁加徵關稅而與多國的WTO爭議，本案無可避免將產生一定的影響。
GATT時代對動用「國家安全例外條款」之解釋
在WTO前身的GATT時代，各國也曾動用GATT第21條的國安例外條款並引發紛爭，當時曾為此成立爭端解決小組加以審理，惟GATT時代對爭端事項仍採「正面共識決」（consensus），故爭端案件難獲全體會員均同意接受的共識決規則下，因此當時多以外交等方式加以解決。GATT時代曾發生的重要國安例外條款爭議如下：
- 1949年美國出口管制措施涉及到捷克斯洛伐克的爭端
- 1960年代迦納對葡萄牙產品的抵制
- 1970年代瑞典對鞋靴的進口配合管制
- 1980年對阿根廷進口產品之管制
- 1980年代美國對尼加拉瓜的貿易禁運
不過GATT時代發生的國安條款爭議，有幾次係與本案俄羅斯主張的GATT第21條（b）款有關，該款規定締約國可對以下三種情形採取行動：（i）關於原子分裂性物質或製造該物質之原料；（ii）關於販賣武器、彈藥或其他戰爭物質或直間接供給軍用之其他物品；（iii）在戰爭時或其他國際關係中之緊急情況所採取之行動。首先是1949年，捷克斯洛伐克當時主張美國基於國家安全理由，對於特定出口地施行出口許可證制度，以實施短缺物資控制及出口限制，違反了GATT第1條最惠國待遇等規定；對此，美國則提出其對於實施出口管制的這些產品，係因該等產品有使用在軍事目的上，且依據GATT第21（b）條第（ii）款規定，只要產品有助於潛在戰爭之性質者，即可構成第21條國安之例外情形。此一爭端在提出成立小組請求時即被否決，並未成案。
其次，在1975年瑞典曾依據GATT第21（b）條第（iii）款，對鞋靴採行全球性的進口配額制度，瑞典主張國內生產降低，已對於瑞典經濟防禦的緊急策略形成重大威脅，特別是經濟防禦對策又是該國國家安全政策之一環。換言之，其實施鞋靴進口配額制度係在確保得以因應戰爭時或其他國際緊急情況下，國內所需維持的最低生產能量。惟GATT理事會對瑞典主張，有許多國家代表並不認同並要求瑞典進行諮商。瑞典隨後在1977年即取消此項進口配額制度。
1985年美國通知其將禁止所有來自於尼加拉瓜的產品與服務，同時也禁止美國與尼國的任何交易，包括美國產品出口。尼國乃主張GATT第21條不可被恣意的方式動用，其認為締約國應有權力請求小組判斷是否有第21（b）條（iii）款所謂的「戰爭時或其他國際關係中之緊急情況」；相對的美國則認為這個判斷應保留給動用此一行動的締約國自行判斷（judge）所謂構成重大安全利益的情形。該案尼國有請求成立爭端解決小組，但美國當時成功主張小組審查權限不包括檢視美國動用GATT第21條之合法性，但小組也有質疑美國，認為採取國安例外的國家，應考量採行這個措施與維持穩定貿易規則的平衡性，然該案小組報告最終也未獲共識決採認。
總結GATT時代對第21條國安例外的見解，似乎隱含著協定起草者或談判歷史認為國安條款所包含的例外空間很廣，特別從1985年美國與尼加拉瓜的紛爭過程，似顯示著當時主要氛圍，會員傾向於爭端解決小組對於國安條款議題，其無法或至少無管轄權來判斷該國之決定。惟相對地，早期談判歷史中也能找到對國安條款適用仍有限制之看法，1947年UN經濟安全理事會討論的GATT草案（當時為哈瓦那ITO憲章的一部份）（E/PC/T/34）內容曾顯示，談判者無意賦予國安條款無限制的廣泛授權，起草者強調在國家安全概念的包裝下，採行國措施仍須涉及商業目的的考量（under the guise of security, countries will put on measures which really have commercial purpose）。
WTO烏克蘭控告俄羅斯轉運措施之爭端裁決
誠如前言，本案緣於俄羅斯對烏克蘭運往哈薩克和吉爾吉斯的產品，因經其領土而採行若干轉運措施限制，而爭執關鍵在於俄羅斯是否可基於國家安全理由，而例外採行這些看似違反WTO的相關限制？
關於GATT第21條國安條款之探討，本文區分為前提問題與實質問題分別說明。首先關於前提問題，亦即各國依第21條國安條款採行的措施或決定，是否可受WTO司法審理（justiciable）？第二為本案實質問題，又包含兩重點，其一為俄羅斯與烏克蘭間的緊張關係，是否足以構成GATT 1994第21（b）（iii）條的「戰爭時或其他國際關係中之緊急情況」？其二是俄羅斯「其認為」構成國家安全之必要措施，該等認定是否無任何限制？
一、依第21條國安條款之措施或決定，是否可受WTO司法審理？
俄國主張該條款要件完全屬於「自行判斷」（self-judging），GATT 1994第21條具「不受司法審查」（non-justiciable）性質，故小組並無管轄權。俄羅斯主張，俄烏兩國之間在2014至2018年間存在國際關係上的緊急情況，且已威脅到俄國基本安全利益，故基於GATT 1994第21（b）（iii）條規定，俄羅斯有權為保護其基本安全利益而採取必要措施，是否合於規定完全屬於會員國的自行判斷。特別是GATT 1994第21（b）條立法設計上，原係考量到會員國為因應戰爭或國際關係上的緊急情況，保留各國可採其認為必要措施之權利，故任何對該條之解釋，均將干擾一主權國家的對內與對外關係，會員國的主觀判斷爰不容他國或司法機構質疑或再次評估；其次，系爭措施性質上不屬於WTO小組通常審理的一般貿易措施，因此GATT 1994第21（b）（iii）條應當為小組管轄權的例外規定，小組不應受理此案。
反之，烏克蘭則指出，依規定小組有權對WTO涵蓋協定（covered agreement）所涉爭議進行調查並提出建議，至於GATT 1994第21條的性質，僅是當一措施不符GATT 1994協定義務時得以主張措施正當性之抗辯事由（affirmative defense），而非小組管轄權的例外規定。又從GATT 1994第21條規定之要件，並非完全容許由會員國自行判斷，烏國主張小組仍應客觀決定訴諸該條的會員國是否基於善意，且未濫用該條而構成國際貿易的隱藏性限制。烏克蘭並建議以往GATT 1994第20（a）條規定（保護公共道德）之判例解釋，可作為本案審理之參考。
對於當事雙方主張，小組直接檢視 GATT第21條規定及條文結構，俾以分析第21條之適用究係完全屬於會員國權限，抑或小組仍保有相當權力審查。依GATT第21（b）條規定，在「會員國其認為為保護其基本安全利益之必要」下，不得阻止該國採取（i）關於原子分裂性物質；（ii）關於武器運輸；（iii）在戰爭時或其他國際關係中之緊急情況等三款措施。因此小組認為其需先檢視GATT第21（b）條「其認為有必要」之前言，是否適用至其後所列舉（i）至（iii）款之規定。
從第21條（b）上下文觀察，小組認為第（i）、（ii）、（iii）款均關切「因該等事項所產生的特殊安全利益」，基本上均屬國防軍事利益，或維持法律和公共秩序之利益；至於（iii）款「戰爭或國際關係的緊急情況」，也是關係著各國間政治或經濟衝突，是否對國防軍事利益或維持法律和公共秩序利益有所影響。鑑於這些國際關係的緊急情況存在與否屬於客觀事項，則針對該等情況採取措施之決定，也應屬客觀事實並可受客觀判斷。
再者，GATT 1994及WTO協定之宗旨及目的，係為了在互惠待遇、關稅減讓和降低貿易障礙上提升穩定性和可預測性，但也容許會員國為保護其他公共利益而偏離WTO協定義務的例外情況（如GATT 1994第20條），故若解釋第21條完全屬於會員國的單方意志，恐有悖於前述之宗旨及目的。基此，小組認為GATT第21條第（i）-（iii）款要件，應屬於可客觀判斷之事項。
此外小組也檢閱GATT 1947（GATT 1947協定為GATT1994協定的基礎內容）第21條的談判歷史。本條規定始於美國在1946年至1948年間ITO憲章的討論會議上提出之建議草案。小組歸納談判歷史文件後認為，根據當初美國立法原意，GATT 1947第20條和第21條性質不同，故立法上乃區分為兩條不同規定。其次，第21條在規劃上已達到某種權利上的平衡，一方面賦予會員國享有「部分裁量空間」決定何謂其基本安全利益以及保護該等利益之必要措施，他方面也在（b）款限定僅有三種情況方可發動本條規定，以此避免會員國濫用權利；同時，為制衡會員國之權利，安全例外仍須適用ITO憲章有關諮商及爭端解決規定。另一方面，小組還特別指出，ITO憲章和GATT 1947的談判背景和二次世界大戰有關，故有關「安全」的爭議也應考量到當時的時空背景。
綜上討論，小組認為GATT 1994第21（b）條「其認為有必要」（which it considers necessary）雖屬實施國之主觀判斷，惟第（i）至（iii）款之情況則有待客觀認定，小組的管轄權即客觀審視第（i）至（iii）款之構成要件。換言之，主張國安條款之國家，仍須客觀證明其措施符合第21（b）條（i）-（iii）各款要件。因此小組不認同本案俄羅斯主張之「自行判斷」及「不受司法審查」性質之論點。
二、俄烏關係是否為GATT第21（b）（iii）條的「國際關係之緊急時期」？
透過前項討論確定對國安條款爭議具管轄權後，小組即具體針對俄羅斯與烏克蘭之狀態，是否構成GATT 1994第21（b）條（iii）條「戰爭時或其他國際關係中之緊急情況」，來進行檢視。
俄羅斯主張，俄烏在2014年確實發生國際關係上的緊急情況，且此情況亦為烏克蘭所知悉；同時，兩國間衝突已產生政治、國家安全、國際和平與安全上爭議。惟烏克蘭認為俄國並未確切證明2014年發生國際關係上的緊急情況。對此，俄國表示有些資訊無法揭露，但提出了接近本案的「假設性情況」（hypothetical question），請求小組判定假設情況是否相當於緊急情況，例如：
- 會員國之鄰國境內發生動盪，且緊鄰於會員國之邊境；
- 該鄰國在其邊境上已失去控制；
- 該鄰國難民移動至會員國境內；
- 該鄰國或其他國家採取未經聯合國所准許之單方措施及制裁。
此外俄國還引述烏克蘭在2016年「貿易政策檢討報告」中的文字，證明2014年俄烏兩國間確實因「克里米亞自治區東部軍事衝突事件」，造成國際關係中的緊張情況，並以此佐證烏克蘭確實知悉。
小組採認俄國主張，認為本案中俄烏兩國在2014至2016年間國際情勢惡化甚至曾引起國際社會關注，且聯合國大會更界定其為一種持續性武裝衝突（involving armed conflict），故小組認為俄烏兩國自2014年起發生的緊張事件，符合GATT 1994第21（b）（iii）條下的「在戰爭或其他國際關係緊張時期所採行之措施。」，而系爭措施如「2016年白俄羅斯過境要求」、「2014年白俄與俄羅斯間邊境運輸禁令」等轉運措施，均發生於2014至2016年國際關係之緊急情況期間。
三、俄羅斯「其認定」是否符合GATT第21（b）條前段？
GATT 1994第21（b）條規定，在「會員國其認為為保護其基本安全利益之必要，可採（i）-（iii）措施」。惟小組解釋第21（b）前段所謂「會員國其認為」範疇，應可包括：（1）決定為保護其基本安全利益而採取措施是否「必要」；或（2）決定所謂「基本安全利益」為何。
「基本安全利益」意義應小於一般安全利益，且此項利益應與國家典型功能有關，即保護領土和人民不受外來威脅，以及維持國內法律和公共秩序，而威脅的來源又視各國本身所處之特殊情況和其立場而定，故小組認為通常基本安全利益係由會員國自行界定。然而，會員國也不得隨意將任何其他利益提升至「基本安全利益」層次，仍須基於「善意原則」適用GATT 1994第21（b）（iii）條之規定，易言之，會員國不得假藉本條，來規避其他GATT 1994協定之義務。
這個概念應用在本案時，小組認為事件本身已相當接近於戰爭或軍事衝突的核心內容，儘管俄羅斯未明確說明其基本安全利益，但其已具體指證2014年俄烏邊境之安全緊急情況，且該情況經聯合國大會界定其為一種持續性的武裝衝突（involving armed conflict），故俄國所宣稱的基本安全利益有其考據。
此外，前述「善意原則」不僅適用於會員國對「因國際關係之緊急時期所生之基本安全利益」之解釋，還應適用至相關必要保護措施，即措施須與所宣稱之基本安全利益間，應具有「可信的關連性」（plausible relation）。
俄羅斯轉運措施之採取，始於烏克蘭在2014年為與歐盟共同追求經濟整合，決定參加「歐盟與烏克蘭聯合協議」（EU-Ukraine Association Agreement），並放棄由俄羅斯組成之「歐亞經濟聯盟」（EAEU）。從而俄烏關係惡化，當時更有若干國家對俄國進行經濟制裁，致俄國須對烏克蘭採取若干轉運措施。因此WTO小組認為，烏克蘭與歐盟建立友好關係導致其後發生一連串的事件具有「可信的關連性」，俄國對烏克蘭採取的轉運措施，乃基於當時其他國家對俄國實施經濟制裁，造成國際關係中的緊急情況，也成為俄國須採取因應措施之因素。
本案之意涵與可能影響
由於俄羅斯及烏克蘭當事雙方均同意不再上訴，本案小組報告業於2019年4月26日由DSB採認而生效。本案小組裁決確立了幾個重要見解，第一， GATT 1994第21（b）條仍有「可司法審查性」（justiciable），亦即相關爭議WTO仍有權審理；第二，第21（b）條的規定，確實應由實施國來主觀判斷何謂「必要」或「基本安全利益」，小組不對該等決定進行審查；然而，小組認為，實施國做此決定是否「基於善意」，或者所採措施與「因國際關係緊急時期之基本安全利益」之間的「關聯性」或「必要性」關係的判斷，則仍是WTO可審理的部分。
本案主張國安條款的俄羅斯，最終固然獲得小組認同而取得有利裁決，然本案裁決理由未必能支持同樣主張國安理由的美國。美國去年以國安受到威脅為由，決定對進口的鋼鋁產品額外課徵關稅後，面對WTO其他會員的質疑，美國也主張GATT第21條為其鋼鋁稅的WTO依據，並堅持第21條應為各國主權自行決定事項，不受WTO司法審理。惟俄烏間爭端的小組裁決顯然與美國意見不同。
此外，小組在本案實質議題之以下解釋，恐也不利於美國國安鋼鋁稅爭端：
（一）美國232鋼鋁稅可能也會訴求GATT 1994第21（b）條之第（iii）款「戰爭或其他國際關係緊張時期」。不過本案小組提到，「政治或經濟體制不同」之本身，尚不足構成「在戰爭或其他國際關係緊張時期」之情況，則美國將需提出更多舉證責任來支持其主張。
（二）小組強調採用國安例外，實施國須基於「善意原則」（obligation of good faith）且目的不是在規避GATT的相關義務，對此，美國實施鋼鋁稅之爭議，隱約有作為與他國貿易談判之槓桿工具，恐也會被質疑是否符出自於善意原則。
因此GATT第21條的未來運用與發展，仍值得持續關注。
【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊，第184期，2019年7月12日】