壹、前言
美國國會在2018年10月3日通過「善用投資導引開發法」法案 （Better Utilization of Investment Leading to Development, BUILDAct，以下簡稱BUILD法案），以整合兩大對外援助機構，即美國國際開發總署（U.S. International Development Finance Corporation, USAID）與海外私人投資公司（Overseas Private Investment Corporation, OPIC），並新成立美國國際發展金融公司（U.S. International Development Finance Corporation, DFC）。美國國際發展金融公司與BUILD法案被視為川普政府在印太地區（Indo-Pacific Region）戰略下加強與各國經濟合作的重要工具，同時將促進美國標榜的高品質基礎建設輸出，抗衡中國大陸的「一帶一路」倡議（Belt and Road Initiative, BRI）。其中，東南亞為近年美、中兩大強權地緣政治競爭最激烈的地區之一，美國未來在東南亞國家的援外政策將如何調整及落實BUILD法案的宗旨，尤其值得深入觀察。
本文首先將概述美國的對外援助政策、演進、援助型式與，其次將簡析美國援外政策與機制之最新發展，包含BUILD法案之內容與進展等，最後將提出我國對外援助與美國未來可在東協地區進行援助合作之可能性與合作計畫之方向。
貳、美國對外援助政策的發展與沿革
一、美國對外援助定義與政策考量
對外援助（foreign aid）是美國重要的外交政策工具之一，在美國年度國際事務預算（international affairs budget）中佔有重要比例。根據美國1961年「對外援助法案」（Foreign Assistance Act of 1961），「對外援助」的定義為：「任何美國政府對外國或國際組織所提供之有形或無形的項目，包含貸款、保證、技術建議、訓練服務或任何資產及貨幣等，都為對外援助之形式」。基此，美國以「對外援助」來進行包含經濟、軍事及發展等形式之援助，與國際慣用或經濟合作暨發展組織（OECD）定義及強調經濟與社會福利之援助並不盡相同。
[1]
美國在提供對外援助時主要思考（rationale）有三，依序為國家安全（national security）、商業利益（commercial interests）及人道利益（humanitarian interest）。在國家安全考量部分，主要是希望能透過提倡健康、環境保護、民主治理及強化同盟國之軍事能力等，來建立穩定的國際社會及對抗威脅；再者，支持發展中國家的經濟成長能有助於擴展美國市場，增加出口及創造本土經濟機會；最後，提供難民或受災戶食物等生活物資的基本援助，能反映美國價值（U.S. values）及作為全球領袖之領導力。
美國整體對外援助金額在2003年時大幅提升，主要原因為2001年911事件發生後，小布希政府在反恐任務及國家安全考量下擴大對外援助預算，其後皆保持在4,000億美元左右，至歐巴馬總統於2008年上任後，進一步提高至4,840億美元與5,420億美元間。川普總統自2017年就任後，政府援助預算約介於4,900億與5,000億美元間。
二、美國對外援助政策的沿革與種類
美國在二次世界大戰後實施的「馬歇爾計畫」（Marshall Plan）是最廣為人知的對外援助計畫，提供援助給二戰後百廢待舉的歐洲，幫助歐洲國家進行基礎設施重建與經濟復甦，並維持區域穩定。其後，美國援外政策歷經冷戰時期的調整，及在2001年911事件發生後進行轉型，更加強化對外援助與國防和外交的連結。
相較於前幾任總統，川普總統認為對外援助必須符合國家利益，在2017年《國家安全戰略報告》中闡述美國未來提供對外援助是幫助受援國解決其問題，而不是增加其對美國的依賴度；「美國所需要的是強壯的同盟，而非脆弱的夥伴」（The United States seeks strong partners, not weak ones）。值得注意的是，雖然川普大幅刪減行政部門提交的對外援助預算，然最終反因改組擴大預算，在2019年預算中增加發展金融（development finance）。分析其間轉變的主要原因之一，為川普政府為對抗中國大陸在發展中國家逐漸增加的影響力，欲藉對外援助與發展金融以結合外交政策及發展目標。
參、美國對外援助機制與最新發展
一、對外援助的組織架構與運作模式
根據美國對外援助網站（Foreignassistance.gov）資料，目前美國有超過20個與對外援助資金以及執行援外政策相關之機構，較重要機構包括USAID、海外私人投資公司（Overseas Private Investment Corporation, OPIC）、千禧挑戰集團（Millennium Challenge Corporation）、及國務院、國防部、農業部、財政部等部會，另有透過多邊組織之管道等。
根據美國國會研究服務機構（Congressional Research Service）的計算，美國截至2016年的援外支出，主要可分為4大項，包括：長期發展援助、軍事與安全援助、人道援助及政治援助。其中，發展與人道援助即屬於經濟援助（economic assistance）。如再進一步細分，可分為九大項援助項目，包括：（1）和平與安全；（2）民主、人權與治理；（3）健康；（4）教育與社會服務；（5） 經濟發展；（6） 環境；（7）人道援助；（8）項目管理；（9）他項（multi-sector）。如以援助形式區別，則大部分援助是以捐贈（grants）方式，而非貸款（loan），主要是避免增加發展中國家的貸款負擔。捐贈的形式主要為項目型援助（project-based assistance），其形式包含現金移轉、用品（commodities）、經濟基礎設施（economic infrastructure）、訓練等。
二、美國援外政策的主要執行機構
美國對外援助最重要的專責機構為國際開發總署（United States Agency for International Development, USAID），為主要負責國際人道援助與發展項目之機構，管理的資金項目包含發展援助（Development Assistance）、國際災害援助（International Disaster Assistance）、轉型倡議（Transition Initiative accounts）及全球健康帳戶（USAID-designated portion of the Global Health）等，同時也與國務院共同管理經濟支持資金（Economic Support Fund, ESF）及東歐中亞援助帳戶（the Assistance to Eastern Europe and Central Asia account, AEECA）。USAID主要的功能為透過夥伴關係及投資來主導美國國際發展與災害協助，旨在減少貧困、強化民主治理及幫助人們脫離人道災害。
海外私人投資公司（Overseas Private Investment Corporation, OPIC）在1971年設立，為一完全由政府所持有（wholly owned U.S. government）之發展金融機構（Development Finance Institution, DFI）
[2]。不同於USAID或傳統援助模式，OPIC功能在促進私部門投資，提供政治風險保險及投資貸款。透過政治風險保險、項目與投資資金的融資及其他服務，以提倡美國對外直接投資，尤其有助提升美國私人企業赴風險較高地區投資之能力及信心。
OPIC之投資融資運作類似於投資銀行，提供客制化（customize）以及組織化的融資包裹給傳統融資機構不願或無法提供貸款之個人投資項目。依據規定，公司若要獲得OPIC之融資貸款，需具有「美國參與」（U.S. involvement）部分，其定義為：（1）由美國組織（U.S.-organized）之公司實體須有25%或以上由美國所擁有；（2）由外國法人，但絕大多數（majority）須由美國所有；
[3]（3）美國公民、美國合法之永久住民或由美國所組織之非營利組織。一般來說，OPIC會提供佔總投資50%的融資，視情況最多可達75%。由OPIC所支援之投資資金主要是在經濟領域並符合公司之優先發展領域，包含金融服務、保險、可再生能源等。
三、BUILD法案與美國國際發展金融公司
美國參眾兩院於2018年2月各自提出關於重組OPIC之提案，兩個版本皆旨在建立新的發展金融機構「美國國際發展金融公司」（the U.S. International Development Finance Corporation, USIDFC），並整合OPIC及USAID業務。兩項提案最大不同在於眾議院賦予IDFC計7年之授權（authority），參議院則給予20年授權，至2038年9月30日。最後則統一版本決定給予7年。
聯邦參議院在2018年10月3日通過「善用投資導引開發法」法案 （以下稱BUILD法案），以整合美國政府及私人在發展中國家所投資的資本，並提供上限600億美元的開發貸款，比OPIC只能貸款最高290億美元上限多出一倍，同時也能進行有限的股權投資（equity investment）。該法案被視為是川普政府積極擴大與「印太」地區的經濟合作，以確保美國能實現在該地區的戰略目標。
BUILD法案能夠強化美國的開發財務能力，同時法案以私人企業為主，取代由政府主導的投資項目，且深化美國外交目標（即自由且開放的印太地區）。然與中國一帶一路倡議相比，BUILD法案更重視提供貸款中小型及微型企業。而IDFC成立後，將接受USAID移轉經濟成長、教育及環境部門（Bureau for Economic Growth, Education and Environment）下之私人資金與微型企業辦公室（The Office of Private Capital and Microenterprise, OPCM）業務。IDFC在BUILD法案新增主要功能包括：可以進行股票投資（equity investments），但不能超過30%總股權投資，且股權支持不能超過IDFC的風險暴露35%；提供技術援助；增進使用當地貨幣貸款、第一損失保證（first loss guarantees）等，另將設一位開發總監（Chief Development Officer, CDO）及發展諮詢委員會（Development Advisory Council）。
展望未來，IDFC主席將由美國國務卿擔任，機構位階與重要性將大幅提升，將在推進美國外交政策功能上扮演更重要的戰略角色。IDFC也將更重視婦女經濟賦權議題，且尊重地主國國際貿易規範，符合當前全球經濟走向包容性且永續經濟的方向。此外，IDFC有自有的監督機制，相較於OPIC是由USAID監察長監督，更能體現其獨立性。
肆、我國可與美國合作之模式與領域
依據我國「新南向政策」政策目標在東協國家實施重點，及在2017年底完成之「臺灣政府開發援助採購指南」所推動臺版ODA政策，
[4]我國提出ODA政策，希望有助推行新南向政策，增加可運用之政策工具與資源，尤其欲利用ODA政策以連結至推動我國公共工程至新南向國家。
東南亞國家為我「新南向政策」與ODA政策之重點，亦是美國重視的新興市場，然在東協國家投資面臨諸多風險與問題，我國應可爭取與美國USAID及OPIC合作，推動在東南亞國家具體計畫，一方面可結合臺美雙方資源與專業，強化我國在東南亞區域之影響力，同時也能強化臺美關係。
對於與USAID之合作模式，我國現已建立官方模式，透過臺美間於2015年6月所簽署合作備忘錄設立的「全球合作暨訓練架構」（Global Cooperation and Training Framework, GCTF），以東協國家所面臨之發展議題舉行相關工作坊，並邀請USAID與東協國家的專家人員來臺進行經驗分享與資訊交流。
在民間部分，則可透過USAID的「全球發展聯盟」（Global Development Alliances, GDAs）締結「公私夥伴關係」（Public-Private Partnership, PPP）。「全球發展聯盟」將民間部門定義為包含營利法人，如民營公司、私人融資機構如私人投資公司或保險公司、私人投資者、私人商業或工業協會、私人捐贈基金會或慈善機構。民間部門可以申請與聯盟合作。
在合作議題方面，婦女賦權為USAID及OPIC所重視之合作新領域之一，臺灣可在GCTF架構下與美國在東南亞國家進行女性賦權等合作。實例上，我國在今年4月透過GCTF架構與美國共同舉行「婦女經濟賦權高峰會」（Women’s Economic Empowerment Summit），邀請OPIC及美、日、澳等15國女性領袖參與，會後AIT處長酈英傑（Brent Christensen）提出StartOpps與人才循環聯盟兩項計畫，希望與臺灣共同南進，整合臺灣、東南亞與美國新創生態系，為世界各地的女性創業家賦權。此類議題與環保、民主治理、勞動人權等，將是未來臺、美與東南亞國家三方可持續合作的重要領域。
[1] 根據經濟合作暨發展組織（OECD）的定義，「由政府或政府委託之機構提供給開發中國家或國際機構之援助」，主要目的是協助受援者開發經濟與改善社會福利」。ODA的種類按途徑可分為「多邊援助」（multilateral aid）和「雙邊援助」（bilateral aid）。前者係指透過國際組織對受援國提供的經濟援助，資金來源係接受各方捐款，並且多邊協商國際開發援助策略，例如聯合國、世界銀行等；後者係指任一援助國單獨對開發中國家提供援助行為。
[2] 發展金融機構（Development Finance Institution, DFI）是指一個實體（entity）提供官方在背後支持（officially backed）之支援，包含直接貸款（direct loan）、貸款保證（loan guarantees）或保險（insurance）給予在發展中國家之私人投資。然而，發展金融並不完全只提供支援給私人企業，例如世界銀行集團（World Bank Group）之國際開發與復興銀行（International Bank for Reconstruction and Development, IBRD）及國際發展協會（International Development Association, IDA）亦會提供已發展為目的之融資支援給中等或低度收入之政府。而美國國際發展總署也會與受援國之政府或非政府組織合作來支援相關發展活動，而非直接提供支援給私人企業。
[3] OPIC衡量「美國參與」的標準為：美國在一項項目中必須至少有25%之項目所屬之公司之股分（equity），股份可包含股權投資（equity investment）、長期之債務投資（long-term debt investment）、或其他美國合約如營建、營運、維護或服務合約、承購合約（off-take purchase arrangements）以及經銷權（franchises）等。
[4] 為協助我國工程業者拓展海外市場，政府開始推動臺灣版的「政府開發援助」（Official Development Assistance, ODA）計畫。蔡總統於2017年10月玉山論壇上表示將透過ODA，匯集國內35億美元（約新臺幣1,000億元）資金作為策略性貸款，協助新南向國家興建公共建設。臺版ODA為「低利息且有償的優惠商業性貸款」，不包含贈與及技術援助，亦非外交援助；35億美元為銀行融資額度，與政府預算無關，政府只補貼利息。[1]在主責機關與國家別的分工上，新南向國家由經濟部負責，邦交國由外交部負責，初期利息補貼預算分別編列10億美元與5億美元。