發展動態

美國貿易代表署（The Office of the U.S. Trade Representative, USTR）在今（2021）年3月31日發佈了2021年國家貿易評估報告（2021 National Trade Estimate Report, NTE），此報告主要為美國每年度對產品、服務、投資以及電商的重大出口障礙之審查結果;該報告將對外貿易障礙分成11個類別，這些類別包含政府對限制、防止或阻礙商品及服務的國際交換、過度阻礙美國對外直接投資或美國電子商務所採取的措施及政策，分別為：（1）進口政策（2）技術性貿易障礙（3）食品安全檢驗與動植物防疫措施（4）補貼--特別是出口補貼（5）政府採購（6）智慧財產權保護（7）服務障礙（8）數位貿易及電子商務障礙（9）投資障礙（10）競爭（11）其他障礙。

本次NTE報告特別強調對主要政策造成挑戰的重大障礙，這些挑戰會影響到美國未來的成長機會以及全球經濟的公平性，諸如農業貿易障礙、技術性貿易障礙、產能過剩及數位貿易等。

在農業貿易障礙部分，該報告詳列一系列對美國農產品出口關稅及非關稅障礙，包含「非科學基礎監管措施」（non-science-based regulatory measures），對於農業生技產品的不透明審批流程，繁縟的進口許可及認證要求，以及限制美國製造商使用其生產及出口產品的通用名稱（common name）的能力，USTR將會持續與外國政府就對美國農民、牧場經營者及食品加工者進入世界市場的能力造成阻礙的問題進行交流。

在產能過剩方面，USTR指明中國在多項部門領域中造成產能過剩的狀況，並稱中國為「全球帶頭違反者」，認為中國在經濟及貿易上採取由國家主導的方式使其在鋼鐵、鋁以及太陽能等多項產業造成持續且嚴重的超額產能；中國政府亦撥出數千億美元及透過「Made in China 2025」的產業計畫來支持中國公司，並要求他們達到國內外市場份額的預設目標，而此舉「很可能會對其他產業造成嚴重的產能過剩」，美方將會持續在雙邊及多邊的關係中努力，以處理這類具傷害性的貿易手段。

該報告也提到了印度、中國、韓國、越南及土耳其的數據限制、俄羅斯的當地軟體預先安裝需求、印尼對數位產品課徵的關稅、以及奧地利、印度、義大利、西班牙、土耳其以及英國的歧視性稅收措施等數位貿易障礙，並表示USTR將會持續與外國政府就相關數位政策進行交涉，特別是會威脅到美國數位產品及服務出口的監管環境，以及會削弱美國製造商及服務供應商跨境數據傳輸能力的數位貿易做法。

在技術性法規方面，技術性法規或符合性評估程序不必要的限制了貿易或阻礙創新產品流動，可能會失去利用美國在科學、高科技製造業、服務業及農業領先地位的機會；該報告舉出一系列相關例子，從歐盟化學法規、中國訊息技術網路安全加密標準，到印度及巴西對電信設備的測試及認證規則及技術等。美國正在與這些國家及其他貿易夥伴逐步處理這些問題，並鼓勵更有彈性的監管方式以及透明開放的程序。

USTR貿易代表戴琪（Katherine Tai）表示，2021國家貿易評估報告確認了美國的重要挑戰及優先性範圍，以引導拜登政府制定反映美國價值並能更好的重建的貿易政策。

【綜合取材自Reuters、Lexology，2021年4月1日；USTR，2021年3月31日】

重點評析

USTR每年依據1974年《貿易法》第181條規定，必須向美國總統與參、眾議院針對出口貿易、外人投資、電子商務等方面之外國重大貿易障礙提出「國家貿易評估報告」（National Trade Estimate Report, NTE）。通常NTE報告在每年3月提出，作為USTR後續補充「貿易政策議程及年度報告」（Trade Policy Agenda and Annual Report）之相關文件。NTE報告主要功能在於協助美國政府確認現行貿易障礙措施，以供美國進一步和他國政府進行貿易談判，據以強化實施美國貿易法規定，並推動以規則為基礎（rule-based）的國際貿易。今年NTE報告針對美國主要出口對象國進行調查，包括歐盟、中國大陸、臺灣等61國，報告並指出各國2020年受新冠肺炎（COVID-19）影響之下，大幅採取因應疫情的貿易限制措施。

針對美國對中國大陸的貿易關切部分，今年NTE報告除了重申「中國製造2025」所帶來的貿易扭曲現象之外，更特別以大項篇幅說明中國國有企業（SOEs）的問題，指出中國雖表面上有意進行改革，但從各種產業指導政策來看，實際上中國希望透過更多的資金支持和優惠待遇以提高SOEs的競爭力。其次，今年報告在工業補貼、產能過剩、自主創新、技術移轉等段落之說明不變，惟在補貼一節額外指出中國的漁業補貼問題，顯見拜登政府對貿易與環境議題更加重視。至於在投資限制、行政審批程序、標準、資通訊政策、加密技術、競爭政策、化妝品上市監管與智財權保護，以及農業與服務業市場開放等議題上，美國今年仍持續提出相同關切。

由這兩年的NTE報告可知，拜登與川普政府所關注的對中貿易障礙，基本上並未有太大變化。美國一再透過發布年度貿易政策議程（trade agenda）、中國履行WTO義務報告|、301調查報告、特別301調查報告等方式說明中國問題。在處理對中問題上，可觀察到過去川普政府的打擊範圍較為發散，包括發起貿易關稅戰、階段性公布外資審查措施、出口管制措施、對中方人員進行控管、關閉孔子學院、通過香港自治法、強迫中國公司下市等舉措。然而，自拜登總統上任後的百日內，雖然仍有依循過去政策而零星發布之管制或配套措施，惟其在美中對抗議題上已展現出較川普執政時期更為全面的戰略思維。

首先是由參議院在4月21日提案之「無盡邊疆法」（Endless Frontier Act），其建議針對美國基礎及先進技術研究和科研挹注1,120億美元，以應對來自中國科技之競爭，此法最初雖在去年5月提出，但後續未有具體進展，此次由於已初步獲得兩黨審議共識，故近期可望盡速通過。其次，由於中國意圖主導全球半導體供應鏈，美國目前也已透過「美國晶片製造法」（Chips for America Act），規劃於5年內投入250億美元的研究與建設資金，同時提供稅收抵免優惠，以在美國完整建置半導體產業，確保美國技術領先地位。此二部法案之公布可作為拜登政府自始強調「以競爭代替對抗」的最佳詮釋。

除上述兩項強調美國競爭力地位之法案以外，美國國會更於4月22日跨黨派通過「戰略競爭法案」（Strategic Competition Act of 2021），計畫動員美國國內經濟、軍事、科技與外交等資源，全面展開對抗中國的戰略，包括對抗中國經濟掠奪行為與智財權侵犯問題，此項法案應為迄今拜登政府所揭示最完整的美中對抗戰略思維。根據法案內容，美國政府預計將於2022至2027年期間，每年投入1,500萬美元，協助美國企業撤出中國市場以分散供應鏈；引進人道主義和民主價值，維護穆斯林維吾爾族之人權並支持香港民主；以及在印太戰略上強調必須「優先考慮實現美國在印太地區之政治目標所需的軍事投資」，支持大幅提高該地區與安全相關的撥款，並支持與台灣建立更緊密的關係。

由於今年上半年國際疫情依然肆虐，因此拜登上任的百日新政重點主要在於處理美國國內經濟紓困和疫苗推廣，對中議題的著墨相對較少。然而由於美中關係依舊緊張，因此拜登也持續透過如「四方安全對話」等方式與盟友合作，以對中國施加壓力。另由於美中第一階段協議目前仍在生效當中，以及美中也在4月17日共同發表「美中應對氣候危機聯合聲明」，在此些基礎上，拜登政府未來與中國此一戰略競爭對手進行合作的機會是否提高，或是做為更嚴格檢視美中關係的另一項指標，均有待觀察。無論如何，目前美國政府所表態的對中政策並未較前任川普執政時期有所軟化之跡象，美中現階段仍應持續定調為競爭大於合作之關係。（聶廷榛）