發展動態

歐盟首席貿易官員馬姆斯壯（Cecilia Malmstroem）於今（2018）年7月19日的演講中，敦促各國鞏固WTO爭端解決機制及更新相關守則以彌補23年來的落差。其先前曾表示，國際貿易體系正面臨第二次世界大戰以來最嚴重的危機，亟需解決當前主要經濟體間的貿易摩擦。馬姆斯壯計畫於近日陪同歐盟執委會主席容克（Jean-Claude Juncker）訪問白宮，屆時將親自向川普（Donald Trump）喊話，希望一同制定相關規則以維護全球經貿之穩定。

馬姆斯壯更呼籲美國不應再阻撓WTO上訴機構成員之任命，若繼續杯葛，將造成上訴機構於2019年底徹底癱瘓運作。WTO秘書長阿茲維多（Roberto Azevedo）曾於日前表示，上訴機構若無法正常運作，則WTO解決貿易爭端的功用將消失殆盡，同時導致一連串的貿易報復。為此，歐盟執委會提出相關提案以解決此問題，包括將上訴機構規定成員從目前的7人增加至9人，且主動回應美國對上訴機構逾越授權的疑慮。

除此之外，歐盟駐WTO大使范海克倫（Marc Vanheukelen）亦於7月24日在WTO會議上主張，維持WTO現狀已不可行，WTO會員目前僅有兩個選項，一是共同改革WTO體系；其二則是眼看WTO體系潰散。有鑑於此，歐盟執委會提出WTO改革方案，強化爭端解決機制並彌平WTO規則的缺陷及落差。整體而言，范海克倫向WTO會員說明歐盟提案的改革方向並歸納以下三點。其一，終結美國對上訴機構新成員任命的杯葛；其次，建立新規則以打擊非競爭性和不公平的貿易行為；最後，重塑WTO對貿易行為的監控和審議功能。

首先，關於第一點，由於美國自2017年8月開始便以上訴機構成員越權為由，杯葛新成員的提名；然由於上訴機構需要至少3名成員以做出裁決，若美國繼續堅持其立場，上訴機構將於2019年底陷入癱瘓。基此，歐盟希望WTO會員優先改革上訴機構運作體制。范海克倫指出，歐盟現正制定兩階段程序，以直接且具體的方式回應美國對於越權行為的疑慮，使爭端解決機制更有效率的運作。

其次，在打擊不公平貿易行為上，范海克倫表示，WTO會員應開始談判新貿易規則，重新建立貿易發展所需的競爭條件，並發展政策工具以解決非競爭性及不公平貿易行為。其進一步指出，WTO會員需改善補貼和國營事業營運等規則，包含解決服務和投資領域的不公平貿易障礙（如強制技術轉移），以及促進數位貿易。歐盟執委會的備忘錄則特別提供WTO減少強制技術轉移的建議；該備忘錄亦指出，WTO應擴大禁止補貼清單，並遏止支持破產企業的政府政策。

最後，范海克倫指出，WTO應解決長期以來的透明化問題，並確保會員有機會充分地討論其他會員之貿易行為。值得注意的是，美國長期在WTO中將提高透明化程度列為優先事項，以確保中國大陸等會員定期提交其貿易行為之通知。據悉，提交2015年補貼通知的WTO會員目前仍不到一半，且有1/3的WTO會員尚未完成1995至2015年間之農業補貼通知。為此，美國在今年3月提出一項方案，以敦促WTO會員即時提供其貿易行為的完整資訊。

【取材自International Trade Daily，2018年7月20日；International Trade Daily，2018年7月25日】

重點評析

歐盟近期對WTO相關事務之改革立場逐漸明朗，首先歐盟首席貿易官員馬姆斯壯（Cecilia Malmstroem）在今（2018）年7月19日的演講中，呼籲美國不應再阻撓WTO上訴機構成員之任命，並且歐盟執委會將對上訴機構成員人數、職權越權等相關問題，做出相關提案，以作為與美國共同改革WTO之討論基礎。其次，歐盟駐WTO大使范海克倫（Marc Vanheukelen）於7月24日WTO會議上，提出歐盟對WTO改革之具體提案。首先，終結美國對上訴機構新成員任命的杯葛；第二，建立新規則以打擊非競爭性和不公平的貿易行為；最後，擬重塑WTO對貿易行為的監控及審議功能。近期發展則為歐盟執委會主席容克（Jean-Claude Juncker）於7月25日訪美時，與川普（Donald Trump）發表共同聲明，除著墨於歐美本身汽車等近期貿易紛爭外，亦提出美歐擬攜手改革WTO之計畫；同時，亦特別指出剽竊智慧財產權、強迫技術移轉、工業補貼、國營事業造成之市場扭曲，以及產能過剩等議題。

換言之，在《關稅暨貿易總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）與WTO的初始推手－美國及歐盟推動下，並且聯合有相同意願的WTO會員，WTO機制即已進入無可迴避的改革軌道。然基於WTO對國營事業及技術移轉之現行規則，尚嫌不足情況下，恐須若干時日方能瞭解美歐擬著手改革之方向。目前可以確定的是，WTO爭端解決機制當為優先改革重點，且從過去美國對上訴機構越權之指責及歐盟近期主張，可預期以下面向將為美歐調整WTO爭端解決機制之關鍵議題：

（一）處理上訴機構（Appellate Body, AB）未遵守「爭端解決規則與程序瞭解書」（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, DSU）規定，90天上訴審查期限之情形

AB原則上應遵守DSU所設之90天上訴審查期限，且於必要時得與爭端雙方協商以延長期限。然據資料指出，自2011年起，AB即不再與爭端雙方進行協商，反而逕行通知爭端解決機構（Dispute Settlement Body, DSB）其將延長上訴審查期限。近年來，AB也不再以書面告知DSB，其無法於60日內提出裁決之原因，以及提交報告之預估期間。對此，倘若AB已超過90天期限且無合理說明，或保留爭端當事方有權不遵守其裁決等情況，美歐將可能要求AB嚴格遵守DSU之規定。

（二）對於AB成員任期屆滿後案件聽審之處置

鑑於AB成員有任期制，因此案件審理過程中時常遇到成員任期剛好屆滿之情形。為解決該問題，近期AB常以「授權」（authorize）任期屆滿之成員，對當下負責案件繼續聽審之方式處理。然惟按「上訴審查作業程序」（Working Procedures for Appellate Review）第15條規定，僅DSB有權在AB成員任期屆至後，指定該成員繼續聽審。對此，美歐將可能嚴格要求落實DSB「授權」屆滿的AB成員續審案件之權力；換言之，任期屆滿的AB成員，可能不獲DSB授權審查，改由其他AB成員接手之情形。

（三）嚴格限制DSB（爭端解決小組及AB）對解決爭端非必要之議題發表看法

DSU第3.4條明定，DSB作成之建議或裁決應謀求爭端之圓滿解決；同條第7項亦規定，爭端解決機制旨在有效解決爭端。然隨著時間演變，WTO爭端解決小組（panel）或AB的報告頁數驟增，被認為乃因其對無關解決爭端之議題提出看法所致，特別是AB職權應僅限於法律問題之審查；然礙於「法律」與「事實」爭議之界線不明，從而有部分AB似乎越權，就案件事實及WTO會員之國內法間關係，再行事實判斷之爭議。對此，未來爭端解決小組及AB在審查權限與提出裁決建議之範疇，恐被嚴格地限縮。

（四）重申AB上訴報告僅拘束個案之法律效果

雖然DSU並未明文規定，但AB對個別案件之裁決判斷仍有「判決前例」（precedent）的概念，致使往後類似爭議案件之爭端解決小組，有遵循AB裁決前例之壓力。AB報告雖可澄清WTO涵蓋協定之規定，但DSU第3條規定「DSB建議及裁決，不得增減內括協定所規定之權利義務」，且依據WTO馬拉喀什設立協定第9.2條，惟部長會議及總理事會對協定之解釋享有專屬權力。簡言之，AB判決並非經WTO會員同意之多邊義務依據。對此，未來爭端解決小組應強化其客觀評估爭議性議題之責任，以避免小組直接引用AB判決為其裁決之依據及理由（顏慧欣）。