2017年美國總統貿易政策推動重點
President's National Trade Policy Agenda for 2017
中華經濟研究院WTO及RTA中心 編譯
說明
以下為美國貿易代表署（Office of the United States Trade Representative, USTR）於3月2日公布之2017年美國總統貿易政策推動重點（President's National Trade Policy Agenda for 2017）中譯本。本文件具體將川普政府之貿易政策方向歸納為四個重點，分別是確保國家主權不受貿易政策影響、嚴格執行美國貿易法規、使用各種工具促使他國開放市場，以及洽簽既新又好的貿易協定。其中有提出新的推動重點，也有已知方向的進一步闡述，固然有助各界進一步了解川普政府之推動方向。本報將其原文翻成中文，並將部分段落以粗體底線標出，以凸顯其重點。
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I. 前言
美國總統提交的2017年國家貿易政策推動重點，為依據美國法律19 U.S.C. §2213（a）（1）（B）（註：亦即美國1974年貿易法，以下皆同）要求而提出。而此貿易政策推動重點通常由美國貿易代表署（USTR）撰寫。實際上，美國法律19 U.S.C. §2171（c）（1）（A）規定美國貿易代表應為美國國際貿易政策的主要負責機構。美國法律19 U.S.C. §2171（c）（1）（E）也規定美國貿易代表應「作為美國總統在國際貿易上的的主要發言人」。因此，在參議院確認貿易代表，以及美國貿易代表充分參與後，美國貿易代表提交此份更為詳細的總統貿易政策報告。同時，為遵守3月1日的法定截止日期（見19 U.S.C. §2213（a）），特此提交2017年貿易政策議推動重點[1]。
II. 美國2017年貿易政策目標與優先事項
A. 川普政府貿易政策目標與重要原則
美國兩大黨選民都曾於2016年呼籲美國貿易政策應大幅調整。美國民眾對過去的貿易政策感到失望，不是因為不再相信自由貿易和開放市場之重要性，而是因為民眾並未感受到國際貿易協定所帶來的好處。川普總統呼籲採取新方法，而今日也（將於本文件）落實此一承諾。
美國政府當前貿易政策的首要目的為：對所有美國民眾以更自由和公平的方式擴大貿易，而此一目標為未來行政部門所有行動的指導原則。美國政府在貿易上採取的所有行動，皆為增加經濟成長、創造就業機會、促進與貿易夥伴的互惠、加強製造業基礎、保衛自身產業的能力，擴大農業與服務業出口。整體而言，為實現前述目標，將聚焦於雙邊談判而非多邊談判，並在重要貿易目標無法實現時，重新進行談判和修訂貿易協定，以達成貿易政策的重要目標。最後，美國政府不應單純僅因假設性的地緣政治好處，而忽視傷害美國工人，農民，與跨國企業的不公平貿易行為。
除重要基本原則外，未來美國貿易政策將聚焦在下列重點政策方向：
- 確保美國勞工及企業在全球市場競爭能享有公平機會；
- 排除影響美國出口（尤其包括農產品出口）的不公平貿易障礙；
- 制訂兼顧製造業、農業及服務業所有部門利益平衡的貿易政策；
- 確保智慧財產權獲得充分保障；
- 嚴格執行貿易法，避免美國內市場遭到傾銷或補貼進口產品扭曲，傷害國內業者與勞工；
- 避免其他國家或國際組織（如WTO）削弱美國在各項貿易協定可獲致利益；
- 更新現有貿易協定以反應當前需求與市場條件；
- 確保美國擁有足夠經濟能力與製造業基礎，以鞏固國家安全；
- 確保美國各產業勞工及經營者在國內外市場皆可獲得最公平的待遇。
B. 優先推動的貿易議題與理由
為實現上述目標，川普政府確認四項優先推動貿易議題：（1）確保國家主權不受貿易政策影響；（2）嚴格執行美國貿易法規；（3）使用各種工具促使他國開放市場，加強智慧財產權法規執行並提供適當且有效的保護；（4）針對全球主要市場國家協商既新又好的貿易協定。
1. 確保國家主權不受貿易政策影響
美國國會於1994年11月通過「烏拉圭回合協定法案」以加入WTO。WTO會員同意並確認，一國在WTO下若敗訴且未採取符合WTO規定的措施提供補償，或與控訴國達到相互滿意解決的方式，則控訴國有權採取貿易制裁，向敗訴國進行報復。
爭端解決機制源自於《爭端解決程序與規則瞭解書》（Dispute Settlement Understanding, DSU），一般通稱為爭端解決瞭解書。DSU核心條款明確指出，爭端解決的認定及建議，不得增減美國或其他會員在WTO協定下權利與義務。此一嚴格法律要件在DSU中出現過兩次。第一次出現在DSU第3條中有關爭端解決機構（Dispute Settlement Body, DSB）之建議及裁決部分，第二次則為DSU第19條有關小組與上訴機構建議部分。對此，柯林頓政府與國會都曾清楚表示，此種法律用語對於美國支持DSU相當重要。
同時，美國民眾確信DSU此一條款明確描述，爭端解決程序不會改變美國在加入WTO時所同意之任何條款，以及國會隨之通過的烏拉圭回合協定法案內容。換言之，美國簽訂一系列包含與貿易有關之智慧財產權、進口執照、檢驗檢疫標準、反傾銷、技術標準、補貼暨平衡稅、投資措施與緊急防衛等相關協定。美國也簽訂DSU，而DSU清楚明確指出，WTO爭端解決程序不得增加美國在協定下之義務，亦不得減損美國之權利。
在上述歷史背景下，國會已曾明確表示，美國並不直接受制於WTO的決議。烏拉圭回合協定法案亦提及，若WTO爭端解決報告對美國不利，美國貿易代表應就是否實施報告建議與國會相關委員會進行諮商；如果確定實施報告，亦須諮商執行方式和實施時間。WTO報告對美國並不具有拘束力或有自動執行效果 19 U.S.C. §3533（f）。此外，烏拉圭回合協定法案19 U.S.C. §3512（a）（1）亦特別指出，任何烏拉圭回合協議規定，以及任何條款適用於任何人或情況，均不得與美國的任何法律有所抵觸。換言之，即便WTO爭端解決機構判定美國敗訴，亦不代表美政府必定會修改現行法規或措施。基此，川普政府將積極捍衛美國貿易政策主權。
2. 嚴格執行美國貿易法規
美國國會幾十年來制訂並維持各項法律，避免市場遭受進口傾銷或補貼等不公平競爭扭曲，這些法律不僅是政府與各產業經營者及勞工之間溝通合意的共識，也反映了多邊貿易體系的核心原則和法律權利。值得注意的是，關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）第六條即明定：有害的傾銷行為應予以譴責，而貿易救濟是WTO執行協定的基礎，允許進口國在國內產業遭受進口產品不正常競爭而受到損害的情況下，實施暫時性的保護措施。
美國1930年關稅法第7章規定與GATT及WTO協定一致，當進口產品對國內產業造成威脅或損害時，政府有權對進口產品課徵反傾銷和平衡稅。美國反傾銷和反補貼稅的相關法律完全符合WTO義務，事實上WTO協定已明確規定了這些法律。
除國內生產者外，在情況允許之下，美國商務部亦有權自主提出反傾銷和反補貼案件。根據1974年貿易法第201條：如果進口產品的增加為造成國內產業嚴重損害的重要因素，美國總統可以提出防衛措施。此項防衛條款是暫時減少進口品損害威脅，讓國內產業變得更有競爭力的重要工具，近年最常使用此條款的是小布希總統，避免鋼鐵產業遭受進口產品的危害。
1974年貿易法第301條，授權美國貿易代表針對外國政府機構違反國際貿易協定，或以不公平、不合理、歧視性作為限制美國商業或增加負擔時，可採取適當行動。進口調查之啟動，乃依據美國勞工及企業的要求或美國貿易代表署的決定。301條款是鼓勵外國政府機構採取更多市場友好政策的強力工具。
川普政府認為，所有美國貿易法律都必須嚴格且有效地執行，這對美國和世界貿易體系來說都是必要的。美國強力支持真正的市場競爭，亦歡迎任何志同道合的夥伴。然而，全球經濟的重要部門及世界各地的重要市場不時受到外國政府補貼、剽竊智慧財產權、貨幣操縱、國有企業的不公平競爭行為、違反勞動法、使用脅迫勞工及許多其他不公平作為的扭曲。
川普政府不會容忍損害美國各產業勞工及經營者的不公平貿易作為，這些作為扭曲了美國和全球市場，降低所有美國人民的生活水準，阻止資源以最有效的方式分配運用，甚至是透過妨礙開發中或新興國家與非市場對手的競爭來扭曲全球效率。美國依據WTO規則採用救濟措施，以有效應對不公平貿易，倘若WTO對協定的解釋損害美國及其他WTO會員的權利，則同時也會傷害各國對貿易體制的信心，這些結果並不符合美國或全球經濟的利益，如此一來，川普政府將於必要時採取積極作為，阻止此種情況發生，以促進真正的市場競爭。
3. 使用各種工具促使他國開放市場
川普政府認為，美國各產業勞工及經營者在世界各地應該享有自由和公平的競爭機會。進入外國市場將有利於美國經濟，因為美國能在更大、更具競爭力的市場銷售其商品與服務。工業產品、農產品和服務的出口是美國經濟的重要環節，出口貿易為美國創造數百萬個高薪工作，美國政府樂見貿易成長。同時，提高美國商品和服務的市場進入，亦將有助於全球經濟，因為所有人都受益於獎勵勤奮工作和創新的體系。
遺憾的是，美國出口在許多市場面臨重大障礙，而造成市場障礙和關閉有眾多原因。在某些情況下，貿易夥伴維持高關稅和其他非關稅障礙阻礙市場進入，影響美國商品和農產品出口。在其他情況，因外國生產者享有補貼，使外國產品較美國競爭對手具不公平的優勢。另外，其他國家往往透過封鎖或不合理地限制數位資料和服務的流動，抑或是竊取商業機密傷害美國公司。此外，其他國家可以用技術性障礙，例如對特定項目做不必要的規定的方式限制競爭，這也包括服務業。另外，貨幣措施及其對美國商品和服務競爭力的影響也相當受到關注。上述這些策略手段，僅是各國用來阻止或阻礙美國出口商競爭力的部分案例。
美國政府過去數十年來為美國的競爭力，致力於打破貿易障礙及打開外國市場。然由於外國政府往往以強烈的政治理由保護國內特定產業，川普政府認知到此等努力艱困無比，不過，這種現狀不應持續下去－美國長期以來已失去在其他國家的商機，部分原因在於美國企業和勞工在國外沒有得到公平的競爭機會。
目前至少有兩個重要的挑戰必須解決。第一個挑戰是，WTO及部分雙邊和複邊貿易協定的規範，通常由奉行自由市場原則的國家所遵循。然部分全球重要的經濟體並不完全遵守自由市場原則，分析這些國家是否符合自由市場原則的勢必更為關鍵。此外，起草、實施和運用貿易規則也必須尋求調整方式。
第二個挑戰是，WTO及雙邊和複邊貿易協定規範往往隱含著執行這些規則的國家具有透明的法律和監管制度。實際上，透明的制度對貿易規則的運作至關重要。在相關法規不符合國際義務時，透明的制度能讓利害關係人和他國政府瞭解運作規則，並預備對此提出外交或法律戰。然而，部份全球重要經濟體的法律和監管制度不夠透明，全球貿易體系難以對這些國家追究責任。而由於全球貿易體系無法讓這些國家負起應負的責任，亦進而導致人們對該體系失去信心。
現在就是採取更積極作法的時候。川普政府將使用各種可能的手段鼓勵其他國家給予美國製造商公平、互惠的市場進入機會。這些努力的目的是為確保更多市場真正對美國商品和服務開放，且強化全球貿易和競爭而非限制。此政策透過打破長期存在的貿易障礙和促進競爭，將有助全球經濟成長。
4. 協商既新又好的貿易協定
美國自1980年代末期以來簽署的貿易協定，包括北美自由貿易協定（North American Free Trade Agreement, NAFTA）、建立WTO的烏拉圭回合協定（Uruguay Round Agreements）、2001年中國大陸加入WTO談判，以及一系列的貿易談判協定。這些協議和其他協定共同建構全球化架構，同時也確立管理美國貿易與投資的規則與條件。美國多年來承諾將促使此制度創造更強勁的經濟成長，以及提供美國勞工和企業更多的機會；而此一體系事實上也為美國產業勞工及經營者創造龐大利基，特別增加更多的出口機會。
遺憾的是，自2000年以來（亦即為中國大陸加入WTO的前一年），美國GDP成長速度減緩，就業增長停滯，製造業的就業情況更產生嚴重的淨減少情形。有許多原因造成了這些情況，特別是2008～2009年的金融危機和自動化的發展造成廣泛影響。然而，端看貿易數據實為相當驚人，其顯示出全球化體系所造成的結果並符合預期，事實上產生了許多相反的結果如下：
- 2000年，美國工業產品的貿易赤字為3,170億美元；2016年為6,480億美元，增加100%。
- 美國與中國大陸的貨品和服務貿易赤字從2000年819億美元大幅成長到2015年近3,340億美元，增加超過300%。
- 貿易赤字增加可能來自於更強勁的經濟發展，但是此與一般美國家庭的經驗有所差距。2000年，美國家庭的實際收入中位數（以2015年美元計）為57,790美元；2015年則是56,516美元。事實上，儘管金融危機以來曾出現復甦的情況，但美國家庭的實際收入中位數仍然低於16年前。
- 2000年1月，美國有1,728.4萬個製造業工作機會，此一數字大致相當於1980年代初期的美國製造業工作總數。然而，2017年1月，美國僅有1234.1萬個製造業工作機會，減少了將近500萬個工作機會。
- 在中國大陸加入WTO前的16年裡（1984～2000年），美國工業生產增長接近71%；但是2000～2016年期間，美國工業生產成長不到9%。
上述結果使人震驚，其顯示出美國的貿易及其他許多的政策存在相當多的問題，因此川普政府承諾將竭盡所能創造一個更有活力與競爭力的經濟。我們打算與國會合作降低稅收、減少法規限制、增加基礎設施資金，並採取其他措施刺激美國經濟成長。雖然前述結果顯示，目前的全球貿易體系有益於中國大陸，但是卻未對美國產生同樣的結果。此或許也與其他的主要協議有所關連，美國與NAFTA夥伴間貿易多年來一直呈現赤字，例如2016年美國與加拿大和墨西哥的貨品貿易赤字總額超過740億美元。事實上，歐巴馬和希拉蕊在2008年即呼籲美國針對NAFTA重新進行談判，若重新談判不成就應退出該協定。
此外，歐巴馬政府時期實施的最大的貿易協定－美韓FTA，造成美韓之間的貿易赤字急劇增加。2011年（美韓FTA生效前一年）至2016年，美國出口到韓國的產品總值減少12億美元；與此同時，美國從韓國進口的商品增長130多億美元，此造成美國與韓國的貨品貿易逆差增加超過一倍。這絕非美國民眾預期從協定中所獲得的結果。
綜上所述，目前顯然是重新檢視這些貿易協定的時刻。美國幾十年來簽署的重要貿易協議成果往往不如預期。川普政府相信自由和公平的貿易，也期待與那些相信同等信念的國際夥伴發展更深的貿易關係。然而，未來將側重於雙邊談判，促使貿易夥伴達到更高的公平標準；也將毫不猶豫地採取一切可能的法律措施，打擊繼續從事不公平活動的貿易夥伴。
III. 下一步
川普政府已開始在上述目標和優先事項方面取得進展。退出跨太平洋夥伴協定（Trans-Pacific Partnership, TPP），美國已確認未來將採取貿易新途徑，也就是和其他TPP國家進行雙邊談判。美國總統已開始與國會協商，討論如何使未來貿易協定比過去更為有效地益於所有美國民眾。美國總統另建立強大的政府團隊，致力於捍衛美國國家主權，執行美國貿易法，並以美國為槓桿為商品和服務開放市場。預計在不久將來所有以上的領域將會有更積極的活動。
IV. 結論
美國政府過去二十多年來致力於多邊和其他協定，以促進國際貿易做法逐漸變化的貿易政策，以及尊重國際爭端解決機制。希望這樣的系統能夠為各產業勞工及經營者獲得更好的待遇。相反地，美國在許多情況下在全球市場上處於不公平的劣勢。在這種情況下，現在開始新貿易政策的時機－捍衛美國主權，執行美國貿易法，利用美國槓桿開放外國市場，並談判新的貿易協定，對美國和世界貿易體系更良好和更有效，特別是致力於市場經濟的國家。川普政府致力於此新政策，以增加美國工人的工資；使美國各產業勞工及經營者有更好的機會增加出口，強化美國貨品和服務方面的競爭力；並提供所有美國民眾更好和更公平的機會以提高生活水準。
[1] 川普政府目前並未就本聲明中所述之目標或優先事項提出立法建議。見19 U.S.C. §2213（a）（3）（A）（iii）。