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建立我國推動符合性評鑑結果接受之篩選評估指標初探

中華經濟研究院WTO及RTA中心　陳孟君分析師
2016/07/14
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WTOepaper513

一、前言

　　各國基於保護人類生命、健康或環境等目的，均普遍規定本國製造及外國進口產品至市場銷售前，都應通過本國所制定的強制性技術法規之檢視，而產品在進入市場前，必須透過「符合性評鑑程序」（conformity assessment procedures）以確認產品的設計、功能、製程等，皆符合技術性法規的要求。各國此種政策亦為WTO技術性貿易障礙（Technical Barriers to Trade, TBT）協定所肯認。然而，為落實此種保護消費者或環境之政策，各國所實施的相關技術性法規、標準、測試或驗證程序等均有各自之規定，執行方式亦可能不同，從而導致額外增加廠商的出口成本、時間，甚或造成不必要的貿易障礙。

　　有鑑於此，為降低標準、技術性法規、與符合性評鑑程序所造成之非關稅貿易障礙，並提高製造商與出口商進入他國市場之效率，近年來，各國多於雙邊或多邊協定中致力於推動符合性評鑑結果之接受，我國亦同。又符合性評鑑結果接受之類型有數種，然各國多以推動洽簽相互承認協定（Mutual Recognition Agreement, MRA）為重心。至於相互承認的範圍，則包括彼此技術性法規、測試報告或符合性評鑑證書之相互承認等。然而，MRA洽簽過程往往耗費人力時間，為確保談判順利，以及後續協定能有效執行，主要先進國家，如加拿大、歐盟、澳洲等，均根據已往洽簽MRA之經驗，針對談判研擬事前的評估指標或考量事項。有鑑於推動與他國洽簽MRA亦為我國重要政策之一，而我國目前尚未建立相關評估指標，因此，主要國家之相關經驗，對於研擬適合我國經貿條件的評估指標應具有一定參考價值。

二、主要國家推動符合性評鑑結果接受之經驗

（一）加拿大

　　根據加拿大之經驗，由於MRA談判過程需投入大量密集人力，資源有限的加拿大在進行MRA談判時經常遭遇困難，導致談判過程費時冗長。其中，在涉及多項產品項目的談判上又更為嚴重，例如加拿大與歐盟即花了三年時間來進行MRA談判。因此，為提升加拿大參與MRA及相關監管合作的能力，以及確保MRA之簽署與執行能夠充分反映加拿大以及國內相關利害關係人之經貿利益，加拿大針對MRA之洽簽與執行訂定了國內優先考量事項標準。以下進一步說明加拿大在2001年於TBT委員會提出之文件中^[1]，所訂定的MRA優先考量事項標準。

1. 經濟與監管利益之評估

　　加拿大指出，簽署MRA是否會帶來一定經濟與監管利益，必須進行實質評估，不可僅透過假設模擬。此外，另須考量其他替代可行的監管合作方式，以及MRA的涵蓋範圍應納入多項或鎖定單一部門別。若MRA涵蓋範圍包含多項部門別可帶動較多的貿易機會，但談判不易；反之，僅涵蓋單一部門別的MRA則較容易完成談判與執行，但貿易利益相對較小。

　　然而，不論是單一或多項部門別，加拿大認為都應確實檢驗是否具有充足的出口貿易量，以及簽署MRA是否可實質降低貿易障礙或交易成本。再者，亦應考量該部門別或產品是否受到不同的標準或符合性評鑑程序影響、簽署MRA對於現行監管制度之影響、可能帶給消費者的成本與利益、對締約雙方國家可能帶來的潛在執行成本、以及透過MRA進口之產品對國內相同產品供應商可能之潛在影響等因素。

2. 相關部門與利害關係人之意見

　　由於MRA談判執行過程涉及眾多重要參與者，包括政府各層級之貿易政策官員、監管政策官員、檢驗人員、企業、出口商、符合性評鑑及認證機構，甚至消費者。為瞭解相關部門與利害關係人之意見、該等人員是否支持MRA之簽署、以及是否確實具有正面效益，加拿大認為徵詢上述參與者之意見相當重要。

3. 對手國的監管制度是否相容

　　MRA的規定是否能夠有效執行，需進一步視締約國間現行監管制度是否相容。因此，在評估締約雙方間之監管制度是否相容時，加拿大納入以下評估要素：（1）締約國是否遵守WTO/TBT之規則；（2）締約國在標準、符合性評鑑、法規等項目上，是否具有相當水平之技術能力或設施；（3）在必要情況下，締約方是否提供國內消費者可信賴之產品追蹤系統及法律救濟途徑。

4. 是否具有足夠資源

　　由於MRA的談判與簽署需要投入大量的資源，因此在進行MRA談判前，加拿大亦會考慮是否具備足夠之資源可涵蓋MRA在諮商階段、談判階段以及執行階段所需之人力及財務需求。另一方面，加拿大亦會透過MRA締約方在人力與財務資源投入上之意願，判斷對方對MRA之興趣及承諾程度。

（二）歐盟

　　歐盟在2004年所發布的「與工業產品MRA有關之雙邊/區域貿易活動之優先考慮事項」報告中，針對歐盟如何選擇國家/地區作為優先推動洽簽MRA對象之評估標準，以及如何採用最適當之MRA等考量因素進行說明。值得注意的是，歐盟在此份報告中，進一步將MRA分為「傳統型MRA」（traditional type MRA）與「進階型MRA」（enhanced type MRA）兩種，並說明兩者之差異與利弊，以及未來歐盟推動方向。

1. 選擇MRA洽簽對象之評估標準

　　在選擇國家/地區作為優先推動洽簽MRA對象之評估標準上，歐盟優先考慮之標準如下：（1）歐盟承諾將市場擴展至該國家/地區者；（2）歐盟與該國家/地區已存有協定或正進行協定談判者；（3）該國家/地區目前或未來具有潛在貿易量者。

　　除了標準的選擇外，針對不同國家/地區應採用何種類型的MRA及相關技術性對話，歐盟則會考量以下要素：（1）該國在標準與符合性評鑑方面的基礎設施與技術能力；（2）該國對工業產品品項所建立之規則，以及調整修改配合歐盟或國際規則之意願；（3）根據以往使用不同貿易工具之經驗，特別是MRAs的簽署和技術性對話; （4）其他歐盟尚未使用過但值得進一步考量之工具。

2. 傳統型MRA與進階型MRA

　　歐盟將MRA區分為「傳統型MRA」與「進階型MRA」兩種。「傳統型MRA」係指締約一方有權指定符合性評鑑機構，根據他締約方之技術性法規、標準進行符合性評鑑程序。然而，在此類型的MRA中，締約雙方的監管要求可能完全不同。歐盟與美國、日本、加拿大、澳洲、紐西蘭與以色列所簽署的MRA均屬於傳統型MRA。

　　傳統型MRA的有效執行必須建立在對彼此產品驗證系統的相互信任上才能成功，不過此種信任，必須花相當時間才能建立。如果締約雙方各自技術性法規與整體要求有根本上的差異時，雙方信心更難建立。此外，傳統型MRA的維護成本偏高，特別是對歐盟此種巨型經濟體而言。故歐盟認為，傳統型MRA只有在締約雙方都有相當誠意且積極投入的情況下，才能有效運作。

　　至於「進階型MRA」則是基於法規具備等同性或採行共同規則之原則，法規具備等同性可以是採行條約之規則或標準，或者是經由締約雙方檢視篩選相關法令，同意各自法規具有等同性。歐盟與瑞士洽簽的MRA即屬於此類。在歐盟瑞士MRA中，優先被納入涵蓋範圍者為雙方法規具備等同性之品項，至於其他法規未具備等同性之品項則尚未納入。相較之下，法規具備等同性的項目，不論是在運作或執行效果上，都更為順利，且沒有耗費任何行政成本，締約雙方更容易建立信心。

　　依據歐盟已往洽簽的經驗，歐盟認為傳統型MRA的談判過程難以達成共識，且執行困難，因此未來不再繼續擴展法規不具備等同性之品項。至於進階型MRA，歐盟則認為較具有執行與達到貿易便捷化的效益，因此值得持續發展。不過，歐盟亦提及與瑞士洽簽的MRA屬於較為獨特之案例，因為瑞士在基礎建設與經濟發展程度上與歐盟相當，且瑞士有強烈意願調整其法令規定，以符合歐盟之要求。

（三）澳洲

　　在標準與符合性評鑑程序領域上，澳洲亦參與許多雙邊/區域活動。對澳洲而言，與紐西蘭簽署的「更緊密經濟夥伴協定」（the Closer Economic Relation, CER）最為重要。CER其中一項重要成果為建立單一認證機構，亦即紐澳聯合認證機構（the Joint Accreditation System of Australia and New Zealand, JAS-ANZ），以及根據紐澳標準瞭解備忘錄發展紐澳聯合標準。在紐澳MRA下，產品只要取得其中一個國家之認證即可在另一國銷售。

　　根據澳紐的合作經驗，澳洲認為在發展標準與符合性評鑑整合時，選擇整合可能性與整合效益較高的地區相當重要。因為標準與符合性評鑑程序的選用必須考量社會大眾的期待、使用者的消費能力，以及可接受多少的額外轉嫁成本等因素。基此，只有在經濟體的經濟發展程度相當類似的情況下，對於價格、性能及安全三者間權衡之考量才會近似，標準與符合性評鑑程序的區域整合也才容易成功。此外，即便澳紐在標準與符合性評鑑的整合上，雖然突破了已往傳統區域整合模式，採雙方聯合制定方式，但基於地理條件或天氣因素，某些較特殊的領域並不適合統一標準，各方仍然保留各自之標準。例如大樓負載量的標準，紐西蘭因地震活動頻繁且位於地震板塊上，因此對大樓結構負載之規定比澳洲更為嚴格。

　　另一方面，澳洲認為，符合性評鑑程序是非常過程導向（process-oriented）的，因而對手國必須有意願消除這方面的貿易障礙才可能促使談判順利，協定才可能有效執行。若對手國沒有足夠意願，即便是非常小的程序問題都能成為阻擋接受外國檢驗報告之理由。

三、結論

　　綜合加拿大、歐盟與澳洲之經驗可知，各國對於推動符合性評鑑結果相互承認之考量非常多元，亦有不同的主要評估事項，如歐盟列有優先推動洽簽MRA對象之標準，澳洲則將對手國經濟發展程度列為主要評估標準。不過，各國之間仍可歸納出共同的考量原則，如貿易及監管利益、資源與人力等條件限制、彼此法規制度及檢驗能力之落差、以及對手國的意願等評估指標。

　　由於我國是以中小企業為主的經濟體，因此，透過洽簽MRA促進並提升產業的貿易利益，降低不必要的檢驗時間及成本，將對中小企業參與國際經貿活動有相當大的助益。然而，誠如前述，MRA的談判與簽訂過程往往耗時費力，加上我國資源有限，因此如欲達成一個有效且利益最大化的MRA，更需透過此種事前篩選評估指標之方式。在借鏡上述先進國家擬訂評估指標的相關經驗後，本文認為，我國如欲建立相關評估指標，在考量我國經濟對外貿易依存度高，且出口佔GDP比重超過七成的情況下，即應以貿易利益結合產業利益作為主要核心評估標準，而其餘選項，如經濟發展程度的考量、國內資源、制度的相容性等則為輔助性評估要件。如此，方能研判篩選出最符合我國經貿利益之國家/地區，以做為優先推動洽簽MRA之對象。

_{[1] WTO Committee on Technical Barriers to Trade, A Policy Framework for Mutual Recognition Activity, Contribution from Canada, G/TBT/W/167, 27 June 2001.}

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