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【轉載】政府要如何發展公共服務的跨領域合作？－以全球氣候服務框架（GFCS）發展國家層級之氣候服務為例

  • 中華經濟研究院第三研究所　林桓億 助研究員
  • 2016/01/07
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  • WTOepaper490
　　在民主國家中政府提供的公共服務會隨著民眾生活的需求與時代的不斷變化而有所演變，但不變的是提供公共服務的政府單位與所屬人員必須要完成各自負責的工作與任務。在國家預算持續維持不變或持續刪減已成為常態的情況之下，政府單位除了要維持原本的服務內容之外，很有可能必須加上符合民眾需求的新型態服務以及順應時代變化的新作為，因此，在資源有限的條件下，跨領域整合或是跨單位合作已經成為現代政府提供公共服務的重要趨勢。

　　本文以世界氣象組織（WMO）倡議的全球氣候服務框架（GFCS）建議各國氣象單位應該如何主動發展國家層級的氣候服務為例，進一步探討未來政府提供的公共服務應該如何積極推動跨領域合作的參考模式。每個國家的氣象單位如能提供有效的氣候應用服務，除能降低各國面對氣候變遷帶來的氣候風險，或減少與氣候服務有關各領域（如：農業、水資源、公共衛生、防災、能源等）的可能損害外，跨領域合作的積極作為將會提升社會與政府內各部門運作的功能與效益。因此，GFCS提出了各國氣象單位應主動發展國家層級的氣候服務模式與架構，讓各領域的氣象資訊使用者和氣候服務提供者能透過此一架構進行相互交流，讓未來新的氣候服務內容能幫助不同需求的民眾與使用者，以提升各種領域的使用者有效管理自己在氣候變化下所需具備的應變能力。

GFCS發展國家層級的氣候服務

　　GFCS的概念是一個從終端到終端（end-to-end）的服務系統，以各種觀測（觀察）、科技，與科學認知投入，形成促進氣候服務發展並符合終端使用者需求的模式。GFCS（2013）認為發展此一國家層級的氣候服務框架可以達成五項目標包括：（一）讓氣候服務機構能夠提供更佳的氣候資訊，以提升社會對氣候多變的抵抗力和適應力；（二）使氣候資訊提供者和使用者之間的關係更加緊密；（三）讓氣候資訊成為未來政府部門進行決策的重要參考依據，並在未來成為決策的主流資訊；（四）讓氣候資訊服務機構能夠針對不同的顧客需求，進行氣候服務產品客製化的工作；（五）使現有的氣候服務框架使用效率達到最大化。然而，要發展一個成功的國家層級氣候服務框架，必須要符合以下的十項先決條件：
  1. 以發展氣候服務框架為目標，強化跨單位與跨機構的合作關係。
  2. 針對氣候敏感相關部門（如：農業與糧食安全、公共衛生、災害風險管理、交通建設部門等）需求，提供客製化的氣候服務。
  3. 透過跨領域合作，建構多元領域知識與專業整合，以加強國家氣象單位提供更有用可靠的氣象服務與產品。
  4. 改善氣候資訊服務的溝通或傳播管道。
  5. 除了電視以外，利用創新的管道讓傳遞氣候資訊的方式更多元化。
  6. 提高水文氣象觀測的密度，並加強產品符合終端使用者需求的能力。
  7. 進行以使用者需求為導向的氣候服務研究，並運用其研究成果來改善氣候服務後續的合作研究。
  8. 增加終端使用者運用氣候資訊服務的能力。
  9. 提升氣候服務框架並維持在國家層級的水準。
  10. 為了確認國家的需求及建立國家層級以及區域層級的客製化氣候服務，鼓勵所有國內的利益攸關者在國家溝通層級上，共同參與製作、詮釋、溝通和使用氣候服務。
發展國家層級氣候服務框架的三階段方法

　　GFCS（2013）針對各國的氣象專責機構提出了發展國家層級氣候服務框架的三階段方法（three-phased approach）：

（一）瞭解現狀
  1. 使用問卷調查的形式，以瞭解GFCS五個組成部分（使用者介面平台、氣候服務資訊系統、觀測和監測、研究/模擬/預測、能力建構）的現況和運作能力。
  2. 瞭解來自不同單位和領域利害攸關者。在GFCS運作的過程中，所有利害攸關者必須學習互相傾聽合作、分享知識，讓彼此相互學習與成長。
  3. 瞭解利害攸關者的身分也可能同時是氣候資訊的使用者。氣候服務的提供者應該根據不同終端使用者的需求進行氣候資訊客製化。一般而言，終端使用者包括了農民、社區、國家層級決策者、國家層級計畫主持人等。
  4. 瞭解現階段氣候服務產品的品質：氣候服務的提供者應該評估有能力訓練終端使用者使用氣候相關產品的專家人數，以及評估何種氣候相關產品對使用者社群有較高的使用價值。
（二）舉辦國家跨領域氣候服務需求的諮詢座談會

　　GFCS其中一項重要的功能為拉近氣象資訊提供者和使用者之間的距離。因此，為了瞭解使用者對氣象資訊的個別需求，氣候服務的機構應該透過舉辦與不同領域對話的座談會，以進一步確認國家層級在氣象資訊服務的主要需求。GFCS（2013）提出舉辦國家跨領域氣候服務需求的諮詢座談會的十大建議步驟如圖1所示。



（三）行動方案的後續合作

　　在上一階段的座談會結束後，時常因為缺乏具體的實施方法而導致無法實行討論後得出的結論，所以GFCS（2013）建議另外加上9至12個月的時間，策劃多種互動以拉近所有座談會參與者的合作關係。透過多樣化的活動（例如：研討會、訓練工作坊、整合型研究、國家委員會、國家論壇等）藉由一個月（或兩個月）一次定期的社區會議，讓在不同領域的專家和氣候資訊使用者能更加瞭解彼此的需求和現況。GFCS（2013）也建議在每一次活動結束後應收集回饋意見，讓氣候資訊提供者和研究者更進一步了解使用者的真正想法與需求。

農業應用層面上的國家層級氣候服務架構與案例

　　根據GFCS發展國家層級氣候服務的構想，CCAFS（2014）也提出了在農業應用層面上國家層級氣候服務的基本概念如圖2所示。頂端是國家水文氣象服務，代表的是提供國家氣候預報服務產品的機構或單位。第二層為國家農業氣象研究與推廣，主要工作是增加氣候資訊的附加價值，並根據氣候資訊內容，提出專業的農業管理建議；根據氣候資訊預測對農業的影響進行分析與推廣，以幫助農民做農業相關的決策。第三層是跨領域溝通組織，由於許多開發中國家的氣候服務無法擴展到各個地區，透過溝通服務組織（如：非營利組織、農民社群組織等）與小農接觸，提供國家氣象單位所統整出的氣候資訊和諮詢服務。最底層則為終端使用者，除了農民、農業社區之外，也包含社區營造計畫者、政策擬定者、種子分配者、肥料產業、其他農業相關的私人部門企業等。



　　根據CCAFS（2014）以及GFCS（2014）的許多發展案例，本文選擇幾個在全球進行農業氣象相關成功案例摘述如下：

（一）印度－農業氣象諮詢服務

　　自古以來，印度的農業發展一直是國家重要的經濟來源之一。為了要提升農業專業知識和實施有效的政策以增加農產量，印度政府從2008年開始實施一系列完整的農業諮詢服務系統，利用不同層次分工的模式，將氣候資訊服務結合科技的應用，傳遞給全國農民。首先，印度國家氣象局每週提供為期五天的氣候預報資訊給130個農業實地單位做進一步的研究。

　　這些座落在印度各個角落的單位，不僅專門記錄附近氣候的變化，也有持續跟諮詢委員會合作，並根據印度國家氣象局的氣候預報，量身訂做不同區域的氣候諮詢服務與建議。同時，這些單位需要仰賴地區服務處和推廣中心，以簡訊、語音信箱、電視、無線電廣播和網路的方式，將專家的建議和氣候資訊，大範圍地傳播給農民。這項大規模的成功案例，必須歸功於印度政府有意投資建立完善的運作網絡（氣象局、氣象局駐地單位、研究組織、地區服務處、電信局、網路公司、廣播電台等），而每個運作單位必須有長時間的交流（工作坊、專題討論會等）才能培養出完美的默契。

（二）馬利共和國－農業氣象援助

　　由於1974年馬利共和國發生嚴重乾旱，馬利的國家氣象理事會在8年後開始農業氣象援助計畫，希望提供氣候資訊給農民，幫助他們做更有效的農業決策，以確保國家未來的糧食安全。此計畫的特色是直接將氣候資訊和專家建議轉換成不同方言，傳遞給當地社區民眾使用。在計畫實施初期，馬利政府定期舉辦工作坊鼓勵偏鄉居民和推廣工作人員、農業人員、政策決策者一同參與農業氣候活動。正因參與工作坊的名單都來自推行農業氣候諮詢服務過程的重要單位代表，工作坊也因此成為一種檢討和改進的平台。兩年一次定期舉辦工作坊的目的是希望能透過不同單位代表的參與，增加農民對氣候服務的關注，改善氣後服務提供者對決策者需求的瞭解，同時也慎選規劃及傳遞氣候服務的最佳時機，並匯集農民使用氣象資訊的建議與心得，以建立彼此分享和互助的平台。

　　在計畫評鑑後所得到的反饋和分享，被參與者彙整成有系統的資料，其中包括了不同土地的作物收成率、使用氣象資訊的心得等。從1993年到2005年，已有超過2,500名農民透過工作坊學習如何使用雨量計、解讀當地發布的氣候預報數據等，至今已有700個村落受益於此計畫。

（三）世界農業氣象資訊系統（WAMIS-DSS）

　　世界農業氣象資訊系統提供了一系列的支援計畫，以強化氣候預警系統，保障糧食安全。除了利用資通訊科技（ICT）使農業氣象服務得以順利傳遞資訊給使用者社群外，更提供了即時氣候資訊，增強小型產業的生產力。WAMIS-DSS為電腦互動式平台，可廣獲大量的氣象資源，幫助以社區為主的農業氣象經營決策系統。此系統會透過ICT傳遞即時氣候產品給農民、推廣服務和政策決策者。WAMIS-DSS極為注重使用者需求的觀念，強調必須理解使用者社群的需求，經由關係人與合作伙伴的多次溝通與改善，才能提供最好的資訊服務。此一互動平台提供互動式虛擬空間，增進氣候科學家、農業研究員、農業推廣服務部門和決策者（社群）的有效溝通，以確保決策後的產品能符合使用者社群的需求。

政策意涵與價值

　　GFCS發展國家層級的氣候服務可以作為我國在發展政府公共服務中積極發展跨領域合作的參考模式，在政府資源有限的情況下，如要有效發揮政府公共服務功能，跨領域合作與跨單位的合作將是未來不可避免的趨勢。然而，政府單位之間推動有效的溝通與共識，加上各自資源的整合將是成功與否的必要前提，且應由政策制定者或是政府單位的決策者帶頭發起，將可以讓政府在提供對民眾有用的公共服務上獲得更有效率的提升。此外，如果未來我國積極發展如GFCS所提倡的國家層級氣候服務架構與模式，可以將我國自行發展的成功案例運用在國際合作與國際援助的具體作為上，也可進而提升我國的國際地位與聲譽。

【本文原載於《經濟前瞻》第162期，2015年11月12日】

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