一、前言
川普政經貿政策不斷提出新議題，令人目不暇給。不過無論其變化，迄今都尚未超越美國貿易代表署（Office of the United States Trade Representative, USTR）於今年3月1日公布之〈2017年總統貿易政策重點〉（The President's 2017 Trade Policy Agenda，以下簡稱貿易政策重點）[1]所揭示的四個重點方向，亦即：一、捍衛美國的貿易政策主權，不會自動履行不利於美國的WTO裁決；二、嚴格執行美國貿易法，確保公平貿易；三、鼓勵其他國家向美國出口開放市場；四、與世界各主要市場的國家進行談判，藉此達成更新更好的貿易協定。
其中所謂嚴格執行美國貿易法，該文件指出未來美國除將利用傳統的貿易救濟以確保公平貿易外，亦積極使用國內法所授予美國政府之權利（特別是1974年貿易法）來維護美國利益。事後證明，川普政府上任以來確實持續啟用過去束之高閣的國內相關法律工具，包含貿易法第201條防衛措施、依據《1962年貿易擴張法》（Trade Expansion Act of 1962） 232條款進行之國家安全威脅調查，以及貿易法第301條針對中國大陸之不公平貿易措施啟動調查，展現出落實其此一政策目標之決定。基此，本文則特別針對「貿易政策重點」所揭示之第二項目標為對象，探討川普政府運用其國內法來實施單邊貿易制裁措施之可能方向及影響。
二、美國因應不公平貿易之法律工具概述
前述之「貿易政策重點」提及了四種貿易救濟措施類型，包括：反傾銷稅、平衡稅、防衛措施（201條款）以及301條款，然而若盤點美國國內法授權總統及其行政部門可採行之措施，可運用工具不僅止於上述四種類型，仍有其他可採取的貿易措施選項，例如有以下較為不為人知的規定：
1. 在國家發生巨大且嚴重的收支失衡之情況下，《1974年貿易法》122條款授權總統可以以進口產品危及國家安全為由引用該條款對進口產品課徵至多15%的關稅，但僅能在150天內針對所有進口產品實施，且後續若要延長須獲國會同意。
2. 如貿易對手國對美國商業活動有不當歧視，使美國商業活動受到低於其他國家之待遇，此時，《1930年關稅法》338條款授權總統實施最高50%從價關稅；
3. 《1917年通敵法案（Trading With the Enemy Act of 1917）》可啟動」對特定國家課徵無上限的關稅、甚至是限制所有形式的貿易。另外也有所謂「1977年國際緊急經濟權力法」（International Emergency Economic Powers Act of 1977），一旦國家陷入緊急狀態，川普總統也可課徵無上限關稅。
不過近來經川普指示下，美國商務部已具體針對鋼鐵、鋁材等產品展開232條款調查，以及USTR針對中國大陸強制技術移轉的作為，展開301條款調查。這兩項調查所依據的法律來源，實際上也不為人所熟悉，特別是232條款調查，畢竟最後一次發動232條款調查為2001年「鐵塊與鋼鐵半成品案」，與本次調查相距已有15年之久[2]。基此，本文擬具體針對美國關於232條款與301條款之規範與調查要求，進行討論。
三、232條款之調查與進展
今年4月川普總統指示美國商務部依據《1962年貿易擴張法》（Trade Expansion Act of 1962）之規定，針對外國進口產品是否危及美國鋼鐵、鋁業長期良性發展，發動232條款調查程序。針對是否構成威脅或損害國家安全進行調查之外，調查結果顯示有威脅或損害國家安全的情況時，應建議採取的課徵附加稅、進口配額或禁止進口等調整措施，對此一指令，其背後因素實際在針對中國大陸長期未能有效控制國內鋼鐵等金屬製品產能過剩之行為，給予壓力。
《1962年貿易擴張法》規定授權商務部長於個案中就外國特定產品之進口是否對「國家安全」構成威脅啟動調查。實務上，232條款調查係由商務部下設之「工業和安全局（Bureau of Industry and Security, BIS）」負責主要的調查工作。
有關國家安全之認定，《1962年貿易擴張法》未明確規定「威脅或損害國家安全」之構成要件，但該法授權制定的聯邦法規（15 CFR 705）進一步明定了七項考量因素，要求商務部於評估國家安全的調查過程中必須納入考量[3]：
1. 國內製造生產足以滿足國防要求；
2. 國內產能足以滿足前項要求；
3. 國防在目前與可預期的將來皆可獲得必要的人力資源、產品、原物料和其他用品和服務；
4. 國內產業發展程度能夠滿足國防需求；
5. 進口產品的數量，品質，可用性和特性，足以影響國內產業和產能滿足國防要求；
6. 進口對國內產業產生影響，或是過度進口對國內產業造成替代效應，因此導致嚴重失業，政府收入減少，喪失投資、專業技術或生產能力；以及；
7. 其他相關因素。
過去美國鮮少發動232條款調查；自《貿易擴張法》於1962年實施至今，總計發動過26次調查程序，而在今年5月川普指示商務部發動調查前最近一次的調查，則為15年前在2001年「鐵塊與鋼鐵半成品案」調查，且最終未採行措施[4]。依規定啟動232調查程序後，商務部必須在270天內完成並向總統提交調查結果和建議。本次鋼鐵產品調查在4月發動，且原本商務部預告6月30日將提早公布第232條款調查報告，然而遲至今日尚未公布，川普總統已改口不急著公布調查報告，將待其他稅改、健保優先議題處理後再討論。
對此，不難觀察出美國商務部公布調查結果之壓力。蓋川普原本232條款調查係以中國大陸為施壓對象，然而在川普政府上任時，美國已對中國大陸鋼鐵祭出20件反傾銷與平衡措施，其中有4項新措施甫於2016年12月實施，從而美國智庫研究顯示，中國大陸2016年出口到美國的鋼鐵量，已不到美國所有進口鋼鐵1%，特別是2016年新實施的4項貿易救濟措施，直接導致中國大陸鋼鐵出口至美國從2016年221萬美元跌至95萬美元，跌幅高達57%[5]。換言之，232調查報告倘若作成採行對應措施之結論，恐怕首當其衝者是其他如加拿大、巴西、韓國、墨西哥、日本等美國鋼鐵品進口來源國[6]。
四、301條款之調查與進展
川普總統於今年8月14日簽署一項總統備忘錄，質疑中國大陸在智慧財產權、創新、科技等領域實施若干法規政策，導致美國企業有強制移轉技術給中國大陸，損害美國經濟利益、降低公平競爭條件以及美國勞工就業機會，因此指示USTR應針對該等問題進行瞭解，以決定是否針對展開301條款後續調查。按美國法制，川普此舉動只是啟動了美國政府第301條調查的評估程序，不過USTR代表萊泰澤（Robert Lighthizer）隨即在8月18公告，將對中國大陸正式啓動301調查[7]。
（一）美國1974年貿易法「一般301」及「特別301」之規定與差異
誠如上述，川普總統係以中國大陸強制技術移轉等問題，指示USTR評估調查之需要，惟川普總統所指出之中國大陸問題，實際上在每年USTR公布的「特別301條款」（Special 301）報告中均已指出。「特別301條款」之運用，可視為美國1974年貿易法第301條（亦即一般301條款）救濟體制之一環，「特別301條款」在針對他國在智慧財產權的不公平貿易行為（如保護不足、侵害、強制移轉等）。「特別301條款」之法源依據實為《1974年貿易法》第182條，後經若干法律修正，惟重點並未改變，「特別301條款」主要要求USTR應定期調查，有那些國家構成：（1）未提供符合雙/多邊協定對IPR要求之保護程度；或（2）對美國IPR權利人未給公平合理的市場進入機會，並據此做出「優先觀察名單」（Priority Watch List）及「觀察名單」（Watch List）之評估報告。然而唯有列在優先觀察名單之國家，才可能會進一步成為「一般301條款」調查及貿易制裁的對象。
據此，「一般301條款」及「特別301條款」之差異，在於一般301可以談判或制裁作為消除不公平貿易行為的手段，但特別301只能提出監測報告作為談判基礎，本身並未授權可進行貿易制裁；亦即「特別301條款」報告所納入之監測觀察名單國家，後續仍須回到「一般301條款」調查程序，方能決定美國是否展開貿易制裁。基此，中國大陸固然已長期列為USTR「特別301條款」優先觀察名單，但仍須啟動這次的301條款調查，美國行政部門方可取得未來採取進一步對應措施之法律基礎。
（二）一般301條款之措施工具
《1974年貿易法》規範了不同屬性的案件，USTR有必須採取措施-（强制性措施（Mandatory Action）），及USTR得裁量是否採取措施（「裁量性措施（Discretionary Action）」之不同情形，屬前者之爭議案件，係因受調國有違反與美國有關之貿易協定義務，導致美國權益受損；而後者則係外國政府的法律、政策或實際作為不必然違反協定義務，但有不合理或歧視，進而對美國商業產生限制或負擔者，而目前USTR界定對中國大陸的調查屬於後者。
然而不論為那一種調查，倘USTR最終認定受調國確實存在前述不公平貿易行為，USTR可向美國總統建議採行之對應措施類型有四種：
1. 為暫停履行美國在協定下應負擔之義務與優惠待遇；
2. 為對受調國實施或提高進口品關稅；
3. 增加受調國服務貿易之費用或限制；
4. 受調國自願提出補償並與美國簽署符合逐步降低限制之雙邊協議。
（三）本次301條款調查之觀察重點
依據USTR公告內容顯示其正式展開調查之理由，係中國大陸的一連串作為，強制美國企業移轉IP，例如透過核准與否來要求藥廠應在中國大陸當地生產、或要求外國產品可在中國大陸複製等，USTR按第301（b）（1）作為展開調查之依據，亦即「中方法律、政策與實際作為有所謂不合理歧視性作為，對美國商業產生限制或額外負擔」。若進一步解讀USTR引用第301（b）（1）為調查法源之意涵，有以下方向觀察：
1. USTR不強調中方是否違反WTO協定義務，亦即本項調查並非針對國是否違反WTO義務之問題，其用意恐在迴避不用受到WTO爭端解決機制程序之管轄
2. 依據第301（b）（1）規定，USTR最終有裁量權採行或不採行對應措施，無須必定採用制裁手段。
此外，USTR公告中也表示，此項調查時程係按照304（a）（2）（B）規定，應於啓動後12個月內完成認定，再次意謂USTR定位本項調查不涉及WTO協定義務之爭議，也非智財權保護爭議之案件，否則調查時程之法律依據應為第304條之其他規定。
依USTR目前對本案性質之定位，很明顯有迴避WTO爭端解決機制之目的。蓋美國1980至1990年間頻繁使用301條款調查，作為其反制不公平貿易行為之主要制裁手段，但於1995年WTO設立並建置爭端解決機制後，美國仍持續使用301條款對付他國，於是1998年11月25日歐盟向WTO提出告訴，經爭端解決小組認定，美國301法案的規定使得USTR可單方決定他國是否違反WTO法，因此違反WTO爭端解決瞭解書（Dispute Settlement Understanding, DSU）第23.2條「禁止各會員單方決定他國是否違反WTO協定之要求、以及各會員不可做成與WTO不一致之認定」。然而，基於美國國內執行WTO協定義務之國內法「烏拉圭回合執行法」（Uruguay Round Agreements Act, URAA）之行政措施聲明（Statements of Administrative Action, SAA），以及國會行動行政聲明，該份聲明顯示USTR應「有裁量權作成不違反WTO裁定」之決定，最終爭端解決小組認定第301法案並未違反WTO規定。
此一WTO裁定被認為政治性濃厚之判決，雖未宣告美國301條款違法，但使美國再也不可逕自認定各國是否違法，及未經WTO片面實施貿易制裁。經此案後雖已大幅限制美國301條款之運用，但解釋上，倘若不屬於WTO涵蓋範疇之議題，美國仍可運用301條款做為片面認定與制裁之依據。這也是目前USTR先定位中國大陸強制技術移轉等爭議之調查案，並非WTO協定義務下之爭議。
USTR於公告中說明，立案調查的同時業已向中國大陸提出諮商請求，後續徵求公眾於9月29日前提出意見，預計10月10日召開聽證會。而一旦做成肯定之認定及決定美國擬採行之因應措施後，依第305條要求，原則上應在作出認定後30天內開始實施；除非有聲請人提出延後實施請求、或國內產業多數代表要求延後等情形，則可延後至180天內實施。
五、歸納與分析
初步觀察，不論為232條款或301調查，僅是美中貿易戰美國先聲奪人之手段，目的在促使中國大陸更積極面對美國不公平貿易、貿易赤字問題外，也對中國大陸處理北韓問題施以壓力。目前232條款報告可能不會於短期內公布，至於301條款調查上，美中後續將展開雙邊諮商，因而301條款調查可能藉由美中簽署雙邊協議而落幕，並非必然走向美國實施貿易制裁。此外，固然美國目前暫定中國大陸強制技術移轉並非WTO協定義務之議題，然而此恐需經美國USTR國際貿易法律師們更審慎的評估，方可確定美國是否走向尋求WTO爭端解決機制。
0最後，誠如本文開頭所歸納，美國可運用之貿易制裁國內法授權來源很多，在川普總統期待實現競選政見，以對選民表現政治誠信與政績之迫切需求下，是否會將其他古董級的法律工具再次翻出運用，也令人拭目以待。
[1] 美國總統提交的2017年國家貿易政策推動重點，為依據美國法律19 U.S.C. §2213(a)(1)(B)（即美國1974年貿易法）要求而提出。按美國法律19 U.S.C. §2171(c)(1)(A),(E)條規定，美國貿易代表為美國國際貿易政策的主要負責機構，同時作為美國總統在國際貿易上的主要發言人，因此貿易政策推動重點通常由美國貿易代表署（USTR）負責撰寫。
[2] Section 232 Investigations : The Effect of Imports on the National Security, from: https://www.bis.doc.gov/index.php/other-areas/office-of-technology-evaluation-ote/section-232-investigations
[3] 15 CFR Part 705 - EFFECT OF IMPORTED ARTICLES ON THE NATIONAL SECURITY, section 705.4.
[4] Section 232 Investigations : The Effect of Imports on the National Security, from: https://www.bis.doc.gov/index.php/other-areas/office-of-technology-evaluation-ote/section-232-investigations.
[5] Zhiyao (Lucy) Lu, Chinese Steel Exports to the United States Dropped Dramatically in 2016, The Peterson Institute for International Economics, June 26, 2017, from: https://piie.com/blogs/china-economic-watch/chinese-steel-exports-united-states-dropped-dramatically-2016.
[6] Steel Imports Report: United States, March 2017. From: http://www.trade.gov/steel/countries/pdfs/2016/annual/imports-us.pdf.
[7] USTR, Docket No. USTR-2017-0016, Initiation of Section 301 Investigation; Hearing; and Request for Public Comments: China’s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation, from: https://ustr.gov/sites/default/files/301/FRN%20China%20301.pdf.