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東協經濟共同體：現狀、挑戰與前景

  • 中華經濟研究院WTO及RTA中心副研究員暨台灣東南亞協會研究中心主任　徐遵慈
  • 2016/01/14
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  • WTOepaper490
一、前言

　　由東南亞國家協會（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN，下簡稱東協）十國成立的「東協經濟共同體」（ASEAN Economic Community, AEC）於2016年1月1日正式上路，象徵東南亞區域經濟整合向前邁進一步。隨著中國大陸、美國、日本等主要國家紛紛提出新的「東協策略」，宣示將加強與「東協經濟共同體」往來，東協的地位愈加水漲船高，其動向與前景受到全球矚目。本文將簡介「東協經濟共同體」的成立背景與目標，分析東協國家的因應與挑戰，及概述東協下一個十年的整合願景－「東協後2015年願景」，最後提出結語。

二、「東協經濟共同體」的成立背景與目標

　　東協成立始於1967年，最初目的係為加強東南亞區域內政治與安全領域之合作，其後歷經1967年至1975年的軍事政治合作時期，以及1976年以後之經貿合作時期，在1983年簽署「東協優惠貿易安排」（ASEAN Preferential Trading Arrangement），在1984到1991年期間，採取對外取向（outward looking）的經貿合作策略，以吸引外資，至此各國間之經貿合作始轉趨積極。

　　在此段期間，1989年關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）烏拉圭回合（Uruguay Round）談判因農業問題數度延宕，促成區域主義風氣在各地興起，影響東漸，也使得東協決定深化經貿合作。為應付國際情勢之變化，1992年東協宣布成立東協自由貿易區（ASEAN Free Trade Area, AFTA），各國實施「共同有效優惠關稅」（Common Effective Preferential Tariff, CEPT），自此奠定東協地區經濟整合之基礎。1997年亞洲金融危機爆發，重創泰國、印尼等經濟，再加上鄰近之中國大陸、印度等大國崛起，經濟發展來勢洶洶，尤其在吸引外資上與東協形成直接競爭，東協國家驚覺AFTA之整合程度已不足以應付變局，遂決議擴大整合範圍，自此建立與中國大陸、日本、韓國等對話夥伴間之「東協加一」合作機制。

　　在此同時，1997年12月，東協於馬來西亞舉行第二屆東協非正式高峰會期間，有鑑於國際情勢變化及亞洲金融風暴影響，各國領袖通過「東協2020願景」（ASEAN Vision 2020），決議提升區域經濟發展、減少區域內貧窮與降低經濟社會地位落差，將東協轉型為一個穩定、繁榮及具高度競爭力的區域。在「東協2020願景」之目標下，東協各國承諾進一步推動區域內經濟整合，共同尋求建立一個經濟共榮之區域，以達成願景之目標。

　　其後，東協在2003年第九屆領袖會議中通過《峇里第二協約》（Bali Concord II），除了延續過去以來的經濟整合方向外，各國領袖決議在2020年建立「東協共同體」，包括「東協政治－安全共同體」（ASEAN Political-Security Community APSC）、「東協經濟共同體」（AEC）與「東協社會－文化共同體」（ASEAN Socio-Cultural Community, ASCC）三大支柱。2007年第十二屆東協領袖會議中，各國領袖宣布將建立東協共同體的時程從2020年提前至2015年，較原先規劃的時程提前5年，嗣後並通過《東協經濟共同體藍圖宣言》（Declaration on the ASEAN Economic Community Blueprint），明訂將遵循開放性、外向性、包容性及多邊市場經濟等運作原則。

　　《東協經濟共同體藍圖》明確揭示經濟共同體之發展方向，主要包括四大支柱：第一，創造單一市場與生產基地；第二，具高度競爭力的經濟區域；第三，平衡的區域經濟發展；第四，與全球經濟體系完全整合的區域。2010年第17屆東協領袖會議更通過《東協連結整體規畫》（Master Plan on ASEAN Connectivity, MPAC），加強成員國間軟硬體基礎建設的相互整合與連結。

　　在第一支柱「創造單一市場與生產基地」方面，創造東協單一市場與生產基地必須具備五項核心要素：（1）商品的自由流動；（2）服務的自由流動；（3）投資的自由流動；（4）資本的自由流動；（5）技術勞工的自由流動。此外，東協單一市場與生產基地也包括兩項重要部分，即優先整合部門（priority integration sectors），以及食品、農業與林業。

　　在第二支柱「具有競爭力的經濟區域」方面，東協各國須尋求六項主要核心要素：（1）競爭政策，藉以培養公平競爭的文化；（2）消費者保護，建立一個以人民為中心的經濟整合區域；（3）智慧財產權，藉以刺激文化、藝術創作及其商品化，並促進先進科技之有效運用；（4）基礎建設發展，包括陸路運輸、海空運輸、資訊基礎建設、能源、礦業等方面之區域合作；（5）稅收，推動各會員國之間相互簽署避免雙重課稅協定；（6）電子商務，積極落實《東協電子架構協定》（e-ASEAN Framework Agreement），促進東協電子商務。

　　在第三支柱「平衡的區域經濟發展」中，則主要涵蓋兩項核心要素：（1）中小企業發展，藉以加速中小企業發展步調，協助取得資訊、市場、人力資源等，並強化中小企業復甦能力，提升對東協整體經濟成長之貢獻。（2）東協整合倡議，因東協各國經濟發展程度不同，須確認東協整合深化與廣化同時，亦能處理發展落差情形，並加快低度發展之東協國家的經濟整合。

　　在第四支柱「與全球經濟體系完全整合」方面，東協各國須擁有兩項主要核心要素：（1）對外經濟關係採取一致途徑，東協應在對外經濟關係方面確保「東協中心性」（ASEAN Centrality），包含但不限於自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）及全面經濟合作夥伴（Comprehensive Economic Partnership, CEP）；（2）提升全球供應網絡之參與，東協應盡可能在生產與運銷方面採用國際實踐與標準，並為東協低度開發會員國發展一套全面性技術協助方案，提升其產業能力與生產力，強化其參與區域與全球經濟整合倡議。

三、東協國家的成就與挑戰

　　東協自「東協2020願景」倡議至今，已在許多領域完成自由化與整合成效，例如關稅減讓、貿易便捷化、投資自由化與便捷化、空運、使東協進一步融入東亞區域整合等。針對東協整合進展與現況，東協重要智庫「東協暨東亞經濟研究院」（Economic Research Institute for ASEAN and East Asia, ERIA）指出，東協迄至目前所獲得的整合成效包括[1]：

　　為了達成「東協經濟共同體」下的「建立單一市場與生產基地」目標，在消除關稅障礙方面，經濟發展程度較高的汶萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國等6國，除了部分例外產品，應在2010年消除所有貨品的關稅；而CLMV國家則應在2015年消除關稅，並有一定的彈性可延至2018年。在實務上，東協各國在CEPT基礎下，主要6國在2010年時已將關稅降至零，CLMV國家在2010年平均關稅約為2.6%，並持續降低關稅。東協各國間貨品貿易可謂已撤除關稅障礙。

　　貿易便捷化也是「東協經濟共同體」下貨品貿易的重要項目。目前東協已有5個成員國針對對外貿易事務設立「國家單一窗口」（National Single Window, NSW），各國於2015年進一步設立ASW，成為全球第一個區域級單一窗口，以全力推動東協對外貿易。

　　除了貨品自由貿易，服務貿易對於走向現代化的東協國家而言，其重要性不亞於製造業，「東協經濟共同體」的形成亦應達成服務貿易的自由化。一般來說，服務貿易的限制包括市場進入限制（例如限制外資持股比例）、對自然人移動的限制、歧視性措施等類型。依據AEC藍圖規畫，東協各國原預計透過《東協服務業架構協定》（ASEAN Framework Agreement on Services, AFAS）下各國同意之承諾表，分批逐步開放服務業，在2015年底達成各服務業部門平均開放外資持股比率至少70%，以及完全解除其他市場開放與國民待遇限制之目標，惟東協服務貿易自由化談判進展不如預期[2]。整體而言，在空中運輸、電子東協、醫療、旅遊、以及物流服務業五個優先自由化部門與營建部門方面，目標為就已開放部門，達成服務貿易模式一（跨境供給）、模式二（國外消費）不設限，優先自由化部門的外資持股門檻應達70%，其他部門均不應低於51%[3]，另在旅遊、海運、健康照護、電信、銀行與保險業等領域，亦有新的進展。在投資方面，東協以《東協全面性投資協定》為法治基礎，為東協內部的投資人提供完整投資保障，在製造業已達相當開放之程度，但在服務業與農林漁礦等自然資源部門，則開放程度較低。

　　開放貨品、服務、投資自由流通的同時，東協也體認到如參與跨國活動的人員能自由跨境移動，將對AEC大有助益。為此，東協有關技術勞工自由移動的策略，如完成專業服務的《相互認證協議》（Mutual Recognition Agreement, MRA），目前已完成會計、工程、醫學、牙醫和護理等領域之資歷相互承認。此外，東協也致力於加速核發專業與技術勞工之簽證與工作證、簽署自然人移動合作協議、強化東協大學網路會員（ASEAN University Network, AUN）的合作等，以期使經濟整合發揮更大的效益。

　　由於東協國家發展差異甚鉅，對於是否能在2015年底完成「東協經濟共同體」之各項要求，各國的情形不一，意見亦南轅北轍，如新加坡為東協國家中經濟發展程度最高的國家，其貿易和投資之開放程度本就高於其他國家，因此對於完成「東協經濟共同體」之要求並無困難。然而，對於泰國和馬來西亞等東協的中等國家而言，由於尚有保護國內產業等因素，因此並不易如期完成所有共同體之要求。至於最晚加入東協的柬埔寨、寮國、緬甸及越南四國（Cambodia, Laos, Myanmar, Vietnam，一般稱為CLMV國家），雖然四國肯認建立共同體對其重要性，但除越南外，柬、寮、緬三國在基礎設施、教育制度和私部門之發展等領域，仍距「東協經濟共同體」要求之目標有甚大差距。

　　放眼未來，東協國家除政治、社會和文化背景之差異外，各國經濟表現亦攸關能否完成AEC藍圖的目標。從經濟指標觀察，2014年東協國家中，多數國家經濟成長率約在5%以上，緬甸成長率達7.69%，表現最佳；新加坡、汶萊與泰國則因政治、國際情勢變化與經濟結構等因素，表現相對弱勢。在貿易與投資方面，新加坡貿易金額、貿易依存度均排名底第一，FDI亦為東協之最，然因2015年全球經濟衰退，馬來西亞出口率退13.7%、新加坡衰退13.1%、印尼衰退11.9%，出現近年少見之貿易衰退現象。此外，如從基礎建設便利程度的物流績效指標，以及經商環境和全球競爭力排名觀察，新加坡仍是東協各國中模範生，柬、寮和緬（簡稱CLM國家）三國則幾乎敬陪末座。各國間之差距將是東協深化整合之重要考驗。（參表1）。



　　除發展程度落差外，東協各國地理位置、政治制度的不同，亦各自存在不同的挑戰。例如印尼係一分散的群島地形，雖然自然資源豐富，但島嶼間交通困難，加上基本建設的欠缺，使得印尼國內物流效率極差，難以發揮自然資源豐富之優勢；而泰國，馬來西亞雖均發展程度較高，基礎建設相對完善，近年卻面臨天災、政治情勢不穩定等挑戰，影響經濟成長與外資投入意願；菲律賓除硬體、制度基礎建設不足問題外，其私部門的寡占現象與政府欠缺效率，使菲律賓的市場情勢雪上加霜；越南則甫走出加入WTO後之通貨膨脹與經濟混亂，其政府與人民尚須逐步調適由計畫經濟轉往市場經濟之改革，CLM三國亦因發展程度落後，成為吸引外資最大的障礙。

四、下一個十年的整合藍圖：「東協後2015年願景」

　　在東協逐漸邁向「東協經濟共同體」的過程中，東協各國也開始為後AEC時代如何深化經濟整合進行規劃。2014年11月，第25屆東協高峰會領袖會議召開期間，各國盤點共同體的最新進展，對未來經濟整合願景達成共識並發表宣言《關於東協共同體後2015年願景之內比都宣言》（Nay Pyi Taw Declaration on the ASEAN Community’s Post 2015 Vision），表示將以持續鞏固AEC及深化東協區域整合作為「東協後2015年願景」（Post-2015 Vision）之基礎，強化東南亞區域之和平穩定及繁榮發展；並指出「東協經濟共同體」之完成只是東協經濟整合的一個里程碑，東協成員有信心深化整合，也逐步規劃更遠大的願景。

　　2015年11月23日，東協於馬來西亞首府吉隆坡舉行第27屆東協峰會及相關會議，會議中十國領袖簽署並發布「東協2025年吉隆坡宣言：穩健前行」（Kuala Lumpur Declaration on ASEAN 2025: Forging Ahead Together）宣言，宣布東協共同體正式於2015年12月31日成立，重申《東協憲章》（ASEAN Charter）追求和平與穩定、繁榮與進步之目標，肯認《東南亞友好合作條約》（Treaty of Amity and Cooperation, TAC）之重要性，並讚揚「2009年至2015年東協共同體路徑圖」與「東協整合倡議」之貢獻。東協共同體為東協整合之里程碑，下一階段將以「後2015年願景」為指引方針，持續實踐東協共同體之建設。

　　「東協後2015年願景」勾畫東協2016年至2025年的發展方向。就內部層面來看，為維持高經濟成長與彈性，要創造一個深度整合和高度一致的東協經濟，也讓該區域有能力面對全球經濟動盪或波動；應包含一個永續發展議程，以促進綠色科技和綠色能源之利用；同時，考量到東協最重視的縮小各國發展差距問題，將透過減少貧窮、維持中低或中低收入成員之人均所得高成長，和提升中產階級等方式，使整體經濟成長更公平與具有包容性。最後，藉由私部門、社群組織和其他東協內部其他利益相關者之積極參與，促進良善治理、透明化、法規回應和監管機制之原則。

　　從外部層次而言，則要促進《東協強化爭端解決機制議定書》（The ASEAN Protocol on Enhanced Dispute Settlement Mechanism）之利用，並發展其他途徑以加速爭端解決。其次，應透過東協和次區域合作計畫加強和泛亞洲區域之連結，藉由健全的制度、人與人之連結和技術人才之流動，以達成更強的基礎設施連結。第三，創建更具有機動性和彈性的東協回應和調整能力以應對挑戰，包含健全國家和區域機制來處理如糧食安全、能源安全、天然災害和其他經濟動盪，以及近期興起和貿易相關之議題和全球大趨勢。最後，在強敵環伺的東亞地區，為最大化所有成員國之利益，應維持東協的中心角色，以促進東亞區域經濟整合。

　　依據「東協政治安全共同體2025年願景」（ASEAN Political-Security Community Blueprint 2025）、「東協經濟共同體2025年願景」（ASEAN Economic Community Blueprint 2025）、以及「東協社會文化共同體2025年願景」（ASEAN Socio-Cultural Community Blueprint 2025）等三份藍圖，東協矢志將實現「以規則為基礎、以民為本」（rules-based, people-oriented, people-centered）之東協共同體，朝「共同願景、共享認同」（One Vision, One Identity）邁進，以落實「單一共同體」（One Community）的目標。此外，東協亦預計在今（2016）年通過「東協整合倡議第三階段工作計畫」（IAI Work Plan III），以及「2025年東協連結」（ASEAN Connectivity 2025），以持續加強東協內部的連結性，使東協2025願景更臻完整。

五、結語

　　東協各國政治、文化和社會背景不同，「東協經濟共同體」雖已在2016年1月1日正式上路，但仍有諸多整合目標尚未臻達成，有待未來持續努力。惟根據「東協後2015年願景」，東協並未規劃走向關稅同盟或進入金融、貨幣等整合，與歐盟的整合路徑與深度有別，因此預期未來東協整合將以移除非關稅障礙、加強服務業及投資自由化為主要目標。

　　綜合歸納各國遭遇之共同挑戰，包括基礎建設不足、缺乏健全財政與法律體系等制度上的欠缺。此現象並不限於CLMV等國，印尼、菲律賓亦有此問題，恐影響投資意願及各國經濟成長動力。另一項共同挑戰則是人力資源欠缺問題，惟各國欠缺之人力類別有所差距，如泰國與馬來西亞除大量輸入低技術勞工，也欠缺技術勞工以及高技術人才；印尼之低技術人力雖未見明顯缺工，卻欠缺技術勞工與高技術人才。CLM三國雖有充沛的青壯年工作人口，但教育並不普及，使得人員的教育、訓練效率低落，僅能供給無技術或是低技術勞工。對於發展程度較高之馬來西亞、印尼、泰國等國而言，高技術人力、技術勞工為產業升級之關鍵，欠缺此等人力將造成產業發展停滯；對於發展程度較低的CLM而言，如僅能供給低技術人力，將使工業化發展停滯。

　　我國與東協國家經貿關係密切，面對「東協經濟共同體」成形，我國應了解其整合內涵、目標、困難及挑戰，以調整我國與東協國家經貿往來之政策與作法。面對東協十國正形成一個政治、經濟、社會及文化共同體，我國不僅應思考規劃整體性之「東協策略」，亦應針對不同東協國家的社經發展情形及在東亞區域中之政治、經濟地位與產業結構，研擬國家別之交往對策，以便能夠「因國制宜」，以務實態度改善與我雙邊關係。
[1] ERIA. 2012. Mid-Term Review of the Implementation of AEC Blueprint: Executive Summary. ERIA. pp. 11-16.

[2] Jayant Menon and Anna Cassandra Melendez. 2015. Realizing an ASEAN Economic Community:Progress and Remaning Challenges. ADB Economic Paper Series.P.7.

[3] Dionisius Narjoko. 2015. AEC Blueprint Implementation Performance and Challenges: Services Liberalization. pp. 4-5.

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