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各國情勢分析:美加雙邊談判結果成為NAFTA未來發展之關鍵
日期:2018/10/08
作者:王煜翔
文件編號:107年9月份國際經貿規範動態分析

發展動態

《北美自由貿易協定》(North American Free Trade Agreement, NAFTA)於今(2018)年8月由美墨兩國經過數週談判後,已於27日達成雙邊協議。加拿大隨後亦與美國展開談判,惟雙方在酪農業、智慧財產權及爭端解決等議題上尚存諸多分歧。

首先就酪農業議題方面,加拿大總理杜魯道(Justin Trudeau)堅持採取酪農業「供應管控」(supply management)機制;不僅如此,加拿大政府自1970年代起,為穩定酪農收入對牛奶、雞蛋與家禽之產量及價格採取配額規定,並祭出高達275%之進口關稅。此舉導致美國無法將其「供過於求」之乳製品銷往加拿大市場,更成為日後美國總統川普(Donald Trump)對加拿大不滿之處。

再者,智慧財產權部分,美墨已達成共識,將納入加強保護智慧財產權的措施,為美國與墨西哥之藥品提供至少10年的專利保護期。然而加拿大為保護國內藥品產業,拒絕接受該規定。此外,一直以來,加拿大在補貼文化產業上更與美國在書籍及電影產業之立場有所分歧。

最後則是備受關注的貿易爭端解決機制。原本NAFTA19章建立之爭端解決機制主要用以處理懲罰性關稅案件,該機制係透過雙邊小組針對反傾銷與反補貼案件進行裁決;加拿大即曾藉此機制成功反制美國對其軟木徵收懲罰性關稅。事實上,加拿大外交部長方慧蘭(Chrystia Freeland)自1年前NAFTA重啟談判時,便指出強大的爭端解決機制可造就良好的貿易夥伴,加拿大視第19章之規定作為制衡美國對外採取措施之工具,因此對維持第19章規定的立場相當堅定。相反地,美國則認為第19章削弱其法律在反傾銷與反補貼案件上之適用性,要求刪除此項規定,使得美加雙方於此議題上無法有所進展;然美墨卻於先前談判過程中先行同意刪除此等規定,使得爭端解決議題成為美加能否達成共識之關鍵。

由於美加雙方對前述議題之歧見一直未能弭平,導致美國總統川普有意向國會表示欲另行訂定「美墨雙邊協定」,並與加拿大以達成雙邊協定為基礎持續談判,進而取代現行之NAFTA。惟美國國會表示,依據貿易促進授權法(Trade Promotion Authority, TPA)之授權範圍,乃是更新NAFTA並使其進一步符合現代化而非授權另行訂定雙邊協定;因此川普政府目前僅達成美墨協定之情況,恐與TPA之授權不符。對此,墨西哥經濟部長瓜哈爾多(Ildefonso Guajardo)表示,依美國現行法律規定,行政機關須於協議簽署前60日發布協議文本;但就實務上來說,於截止日前,各國至少需要10天至2周的時間準備。為此,瓜哈爾多已派墨西哥首席談判代表史密斯(Kenneth Smith Ramos)前往白宮,持續推進美墨雙邊協定。

對於遲遲未果的美加談判,瓜哈爾多更於912日表示,墨西哥雖仍希望加拿大參與NAFTA的更新,但亦為加拿大可能離開而擬訂相關配套措施。其不諱言,倘若加拿大與美國未能消弭NAFTA部分爭議並達成協議,墨西哥將極力促成美墨雙邊協定;然其再次強調,NAFTA係三方協定,應盡力維持三方性質。

加拿大外交部長方慧蘭則於911日表示,兩國談判進展順利且達成協議之可能性相當高,希冀能將加國納入美墨日前宣布的修訂版協議。然而其卻於12日宣布取消原定赴美的談判行程,為美加談判再添變數。據了解,加拿大和美國就前述核心議題尚存歧見,總理杜魯道更於薩克屯黨團會議上直言,目前美墨版本的NAFTA並不利於加拿大,其寧可拒絕簽署協定也不願犧牲加國利益。

【取材自法新社,2018830日;International Trade DailyWashington Trade Daily Alert2018831日;International Trade Daily、中央社、香港經濟日報,2018913日】

重點評析

美國在本次美墨談判中展現之策略,雖然仍然充滿「美國優先」之思維,但並未堅持藉由提高貿易障礙以促成製造業回流之作法。以汽車原產地規則為例,本次美墨談判共識之內容仍係以「區域內含量」為計算基礎,亦即美國或墨西哥製造均可做為分子,未如2017年時,美國立場要求須有一定比例之零組件為「美國製造」之強硬,反映出經與產業溝通後,美國了解墨西哥作為生產伙伴對美國之重要性。

雖然美國與墨西哥已經在今(2018)年8月底達成協議,但美墨雙方均有將協議送交國會審查的時限壓力。墨國政府希望在新總統羅培茲歐布拉多(Andres Manuel Lopez Obrador121日就職前,將美墨先前談判所達成的協議送交各自的國會審查;美國方面亦考量到國會60天審查期之法律規範,以及川普政府希望在期中選舉前展現強制作為的策略性考量,必須趕在930日午夜前將文本送交國會。此一情勢對於美加雙邊談判所形成的壓力,促成了加拿大在時限內與美國達成協議,美加談判人員最終在美東時間30日晚間就改良版的NAFTA達成協議,雙方各自在關鍵談判議題上互有妥協。加拿大同意藉增加外國乳品進口配額開放本國乳品市場,同時,亦獲得美方同意保留爭端解決機制。

目前美國已完成與韓國之《美韓自由貿易協定》(United States-Korea Free Trade Agreement, KORUS)更新談判,韓國承諾擴大汽車開放,並同意美國延長貨卡降稅時程(由原訂2021年降為零關稅,延長至2041年)。本次美墨加貿易協定之共識重點主要亦環繞在汽車原產地規則,因而可以預見若美日開始啟動自由貿易協定(free trade agreement, FTA)談判,汽車議題將再次成為焦點。除此之外,相較於《跨太平洋夥伴協定》(Trans - Pacific Partnership Agreement, TPP),本次談定之「美國-墨西哥-加拿大協定」(United States-Mexico-Canada Agreement, USMCA)進一步納入了許多特殊條款,特別是針對匯率措施之限制規定附加可執行條款,阻止各國透過壓低本國匯率來取得競爭優勢,美國未來和亞洲國家商談FTA時亦可能作出相同要求。

觀察後續經貿談判發展,白宮首席經濟顧問庫德洛(Larry Kudlow)在102日公開表明美墨加貿易協定之簽署,展現了北美3國團結一致對抗不公平貿易行為,是對中國大陸釋出訊號。例如於USMCA中新增一條,倘若成員國要與「非市場經濟國家」洽簽經貿協定,須於3個月前通知其他成員,且事後如真簽署,其他成員亦可於6個月內退出USMCA。由此觀之,隨著美國陸續與歐盟、加、墨、及日本等盟國針對經貿爭議達成共識,美國組成「抗中聯軍」的態勢已經日趨明顯,未來將聚焦於與中國大陸之經貿對抗。由於我國與中國大陸及美國之經貿互動均十分密切,我國必然成為美國所期待之盟軍成員,以避免其對中經貿圍堵策略出現後門漏洞,我國如何因應,並控制兩岸趨緩之衝擊,係為未來主要議題。其次,隨著美墨達成共識,增加臺商前往墨國投資之誘因,未來可能從中國大陸直接移往墨西哥。對臺商有利未必對臺灣有利,此一發展是否會持續影響來臺投資意願,亦須密切觀察。(王煜翔)