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RTA/各國情勢分析:NAFTA重啟談判之首輪成果與展望
日期:2017/08/31
作者:顏慧欣
文件編號:106年8月份國際經貿規範動態分析

發展動態

美國、加拿大及墨西哥於今(2017)年81620日間,在華盛頓展開修訂「北美自由貿易協定」(North American Free Trade Agreement, NAFTA)第一回合談判。與會三國於20日第一回合談判完成後,共同發布聯合聲明,強調將加快NAFTA談判進程;第二回合談判將在915日於墨西哥市舉行。目前,談判小組已就NAFTA協定文本進行磋商,並同意於接下來兩周內進一步提供其他談判文本、評論或替代方案。對此,有消息來源指出,美國於本回合並未就汽車原產地規則、投資人與地主國間之爭端解決機制(Investor-State Dispute. Settlement, ISDS)等爭議性議題提出提案,避免延宕談判進展。

首先,在原產地規則方面,美國、加拿大及墨西哥僅探討美國有關「自製率要求」(local content requirements)提案,而未深入討論新NAFTA協定應採用之特定自製率及規範方式,亦未就特定部門別原產地規則進行談判。儘管如此,美國貿易代表萊泰澤(Robert Lighthizer)於816日開幕儀式中表示,在汽車部門方面,美國除希望提高汽車「區域價值含量」(Regional Value Content, RVC)門檻外,更期待可提升美國零件自製率比例。至於加拿大及墨西哥則於談判首日清楚表明其反對立場。

在爭端解決機制部分,美國於本回合未提出投資保護之主張,且其國內對於如何設計投資爭端解決機制之看法不一。加拿大則支持於NAFTA協定納入CETA的「投資法庭體系」(Investment Court System, ICS)。對此,美國前歐巴馬(Barack Obama)政府於「跨大西洋貿易與投資夥伴協定」(Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP)談判時,曾明確反對歐盟的ICS提案。

另一方面,美國建議對生物製劑(biologics)提供為期12年的市場保護期。依據美國1984年「藥價競爭及專利期間延長法案」(Pub. L. No. 98-417,亦稱Hatch-Waxman法案)之規定,生物製劑除享有4年的資料專屬權保護期間之外,並可享有額外8年的市場保護期間。此外,美國參議院財政委員會主席哈齊(Orrin Hatch),亦曾對「跨太平洋夥伴協定」(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP)僅提供原廠藥為期5年的專屬資料權保護而表示關切。針對此項美國提案,加墨兩國則認為「沒有必要」賦予生物製劑超過現行NAFTA規定之保護程度。

整體而言,儘管NAFTA談判進展快速,美加墨於第一回合談判即開始就協定文本進行討論,但在談判過程裡,三國對於應以現行NAFTA文本或TPP特定專章作為談判依據仍意見不一。據消息來源指稱,加拿大主張應以NAFTA文本為基準,因修正現行協定顯然較適用尚未生效之TPP協定文本更為容易。此外,由於現行NAFTA協定有多處參照「美國-加拿大自由貿易協定」之規定,故加拿大較偏好以現行NAFTA協定作為談判依據。

【主要取材自World Trade Online, 2017820日】

重點評析

NAFTA的第一輪談判在81620日完成,接著第二輪在915日在墨西哥市進行。

首輪會談由美國USTR代表萊泰澤(Robert Lighthizer)、加拿大外長方慧蘭(Chrystia Freeland)及墨西哥經濟部長瓜哈爾多(Ildefonso Guajardo Villarreal)領銜。在第一回合談判中,美加墨對於NAFTA重啟談判之期待與方向,均明確表示其強勢立場。其中萊泰澤強調川普總統對NAFTA重談之期待,並非只是小幅修正(tweaks),而是期待針對協定結構性問題所導致的貿易失衡,進行根本性改善,因此萊泰澤特別指出美國重啟談判之優先議題如下:

l   原產地規則:將要求提高來自NAFTA國家的比例及實質來自美國的比例,特別是汽車。

l   將尋求納入高強度的勞工規範條款

l   納入可有效防範匯率操縱問題之規則

l   研擬既尊重各國主權且符合民主機制的爭端解決條款

l   納入可防範其他第三國市場扭曲行為的規範,包括第三國傾銷、及國有企業問題

l   確保在政府採購及農業貿易上,NAFTA國家兼有公平及互惠的市場進入機會

不過首輪協商在820日結束後,三方共同聲明並無議題盤點進展的說明,僅明確表示對於推動NAFTA談判上,三方都有加速與全面達成符合現代標準的談判成果之意願,因此915日在墨西哥召開第二回合外,將按此進度隨後9月底於加拿大,接著10月美國等順序,於今年底陸續召開後續回合談判。

第一回合談判後,部分爭議性較大議題已有初步討論,其中美加歧見較大者,即針對美國主張取消現行NAFTA19章爭端解決機制之訴求。該章雖名為「爭端解決機制」,實際內容乃針對反傾銷與平衡稅課徵疑義之解決管道。通常各國調查機關作成反傾銷或平衡稅認定後,倘涉案廠商對認定有疑慮,則應向各國國內提出行政或司法審議,不過在NAFTA19章規定下,可透過成立雙邊審查小組(binational panel review)機制來取代國內相關機制。透過雙邊審查小組檢視反傾銷及平衡稅之最終裁決,係加拿大於1989年洽簽《美加自由貿易協定》之主要談判立場,其後該項機制順勢成為NAFTA協定之一部分。加拿大認為雙邊審查小組機制視為對美國貿易救濟濫用之制衡,因此加國已強調此一機制為維護國家利益之關鍵,美國若強硬取消此一機制,則加拿大會選擇退出。

研判NAFTA第二回合的談判重點,恐怕只是延續第一回合盤點確認三方共識較高的所有議題,而非對爭議性議題的交鋒,因此可能著重在中小企業合作、電子商務、競爭政策、法規調和、TBTSPS等議題的討論,蓋這些議題均為三方認為提高規定但全體都能受益之領域。

此外,針對投資人與地主國ISDS機制,在第一回合似乎未具體討論,不過USTR已在徵詢國內產業界及法律界意見,尋求在NAFTA中納入各締約方「可選擇性」(opt-in)運用ISDS機制的創新作法,對此,概念上可能類似於TPP公布的條文第29.5條菸草管制措施之規定,該條即規定對於各國的菸草管制措施,賦予各締約政府可於投資人實際提出ISDS請求時,再就該爭議決定是否接受以國際仲裁解決與投資人之紛爭。

NAFTA重啟談判的序曲剛展開,但川普總統在首輪協商結束後,又開始提出退出或終止NAFTA之威脅言論,惟川普總統是否會為了轉移其本身政治危機或解救持續下滑的民意支持度,而試圖將政策戰場轉移到NAFTA等議題上,雖待觀察,惟川普總統對於NAFTA談判仍否順利推動與完成,仍是變數之一(顏慧欣)。