發展動態

WTO上訴機構（WTO dispute settlement appellate body）於去（2014）年12月裁決，確認美國於2007～2012年對來自中國大陸之太陽電池板、風力塔、熱感紙、銅版紙、後拖式草地維護設備、廚房置物架、不鏽鋼水槽、檸檬酸、鎂碳磚、壓力管、管線、無縫管、鋼瓶、鑽管、石油管產品、絞線和鋁擠壓材等17項產品課徵平衡稅一事，違反《補貼暨平衡措施協定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measure）之若干規定。美國對此裁決結果表示相當失望。上訴機構於裁決後敦促美國盡快修正系爭措施，以符合國際貿易規範之義務，避免中國大陸採取報復性措施。爭端解決機構並於今（2015）年1月16日確認上訴機構之報告（WT/DS437/AB/R），美國與中國大陸分別在WTO爭端解決機構特別會議上對該報告表示意見。

本案主要為中國大陸上訴主張請求上訴機構認定，小組對於SCM協定第14(d)條和第1.1(b)條之授與利益的裁決有誤。上訴報告最後駁回小組裁決，認為美國商務部（Department of Commerce）拒絕中國大陸以私人價格作為評估授與利益的指標，已違反SCM協定第14(d)條和第1.1(b)條之規定。

針對上訴機構裁決結果，美國首先在特別會議上表示意見，認為上訴機構違反《爭端解決規則與程序瞭解書》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, DSU）之規定，質疑上訴機構於決定市場指標時，對國有企業（state-owned enterprises, SOEs）地位之認定有誤。詳言之，美國認為本案小組及上訴機構在認定國有企業和公立機構之爭議方面，均悖離過去「美國軟木材IV案」（US- Softwood Lumber IV）之見解，政府以常規交易方式進行貨物買賣的私人價格應為主要的價格指標。

其次，美國主張中國大陸私人價格已因中國大陸作為系爭貨物主要供應商的市場地位而遭扭曲。同時，美國認為上訴機構對於如何以政府機構價格設立市場取向指標之問題，並未提供任何有意義的說明。然而，美國贊同本案小組裁決，駁回中國大陸所主張，調查機關必須將國有企業認定為公立機構，始得決定價格指標。

另一方面，美國則對於上訴機構以中國大陸未提出之主張作出裁決，且裁決結果對中國大陸有利表示不服。美國認為，上訴機構未考量中國大陸向小組實際提出之證據和主張，即對於SCM協定之規定作成若干法律解釋，並將其適用於系爭美國措施。上訴機構此舉如同自居調查機關之地位，而違反DSU相關規定。

中國大陸於會議上表示，本案上訴機構之裁決結果，已消除各界對於美國商務部調查原材料補貼方式上的疑慮。中國大陸更指出，美國商務部應趁此機會重新思考其對於原材料補貼進行調查的整體方式。同時，中國大陸認為，此項裁決對於中國大陸和WTO會員均具有重大影響。上訴機構的認定連同其他未經上訴的小組事實發現，均強烈否定美國商務部整體調查原材料補貼情事是否存在的分析方式。

中國大陸強調，由於爭端解決前半部的小組程序欠缺法律分析，致使上訴機構和小組在法律見解上產生分歧，此項問題已成為現行爭端解決程序的重大缺失。最後，中國大陸認為美國濫用貿易救濟措施的結果，對於中國大陸相關產業造成嚴重損害，據資料顯示，本案涉及的產品在平衡措施調查終裁前一年的出口美國金額計算，涉及中國企業每年出口金額約72億美元。

【主要資料來源：WTO Reporter，2015年1月20日；北京新浪網 ，2014年12月19日】

重點評析

中國大陸與美國近年來在WTO有多起涉及貿易救濟的爭端訴訟，並互為原被告，其中以中國大陸為原告又涉及平衡措施的案件，陸續有2009年WT/DS379美國對中國大陸特定產品課徵反傾銷稅及平衡稅案（即俗稱「雙反」案），2012年WT/DS449美國對銅板紙、圓形焊接碳鋼管件、應用級風力機塔等31項產品在2006至2012年之雙反複查、以及同年WT/DS437一案，係針對美國在2007至2012年期間對中國大陸太陽能板、導熱紙等17項產品之平衡措施調查，中國大陸均指控美國作法違反WTO「補貼暨平衡措施協定」。

美國在這幾件為中國大陸提告之案件中，其系爭平衡措施大多最終被WTO認定違法，亦即中國大陸在主要議題上均取得有利之裁定，因此對中國大陸而言係為美中貿易救濟大戰的重大勝利。綜合這幾次平衡措施的爭端案中，中國大陸成功挑戰美國商務部調查作法之重要議題，主要涉及中國大陸國有企業的地位認定、以及計算利益（benefit）額度不採用中國大陸國內價格指標之問題。

首先，WTO「補貼暨平衡措施協定」界定所謂之補貼，必須來自於政府或「公立機構」（public body）所提供之財務補助者，而中國大陸的國有企業是否為「公立機構」，則為美國調查過程常面對之問題。美國商務部向來認為，有鑑於中國大陸國有企業為政府所控制之機構，並基於「多數股權原則」認為系爭國有企業為政府持有多數股權之企業，政府對其營運具有重要控制權，因此該等企業為「公立機構」，從而國有企業提供之財務補助即視為政府補貼，而美國此等認定之作法，WTO認為不符合相關規定。主要原因在於WTO上訴機構認為，僅基於政府持有企業多數股權之事實，無法據以認定該企業為受有政府權力並得行使政府功能之公立機構，應進一步證明國有企業有代表政府行使政府權能下，方能將國有企業視為「公立機構」的地位。在WTO的法律解釋下，大幅提高在美國補貼調查實務上認定「公立機構」的門檻，也修正了外界易將中國大陸政府與其國有企業視為同等之眼光。

其次，在計算補貼所實現的利益額度時，美國商務部往往認定中國大陸政府在市場上的強勢地位，使得許多原材料價格、土地價格受到扭曲，從而拒絕採用中國大陸的國內私人價格和國內利率等指標，而採用其他國外替代性指標；對於國有企業美國亦比照處理。然而WTO認為，不應僅憑價格指標來自於受政府控制或擁有的國有企業，逕為認定該等價格已受到扭曲，美國應證明的則是該等境內價格指標確實不符市場行情，換言之，即便與政府有關的價格指標，也不應未經上述探討直接認為不可採用。對此，面對如中國大陸「計畫經濟」國家的調查實務上，美國再次受到WTO的非難，未來調查倘無充分證據者，美國無法再隨心所欲採用國外價格指標來計算補貼與所受利益總額，此將可能影響（降低）最終認定的補貼利益。

綜合而言，近年來中國對美國提告的WTO案件，多屬於平衡措施或反傾銷措施系爭案件，此應為其長期受到歐美貿易救濟調查的積極反制方式，特別是中國大陸陸續在多起案件中獲得有利判決後，對於保護國內產業利益勢必有一定成效，亦使對中國大陸實施雙邊貿易救濟措施非常頻繁的美國，或能產生略微壓制的效果。台灣同樣是美國貿易救濟措施上高度實施的對象，以反傾銷措施為例，我國僅次於中國大陸及日本，位居美國實施累計次數的第三名。我國向來不習於運用貿易救濟措施，然而從保護國內產業與我國出口利益角度，密切關注美國調查程序之法律瑕疵、更積極運用WTO爭端解決機制來增闢對話管道，甚至透過訴訟機制來檢視措施之合法性，均為因應近期美國發動貿易救濟措施頻率又有漸增趨勢下，我國宜加以考量之整體策略（顏慧欣）。