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拜登政府印太戰略下強化與東南亞、南亞國家之雙邊關係:以越南、斯里蘭卡為例

  拜登政府印太戰略重視東南亞與南亞區域,近期美國除主導「印太經濟架構」、強化與區域機制(如美國–東協、美日印澳四方會談)的多邊合作關係之外,也致力加強與區域個別國家的雙邊關係,以下簡析美國近期與越南與斯里蘭卡兩國的雙邊關係發展近況,一是美國與越南今(2023)年9月升級為「全面戰略夥伴關係」,二是美國於斯里蘭卡去(2022)年經濟危機後續發展所扮演的角色。

一、美國與越南升級為「全面戰略夥伴關係」

  越南與美國在今(2023)年9月10日,正式將雙方關係由「全面夥伴關係」提升為「全面戰略夥伴關係」,並促進雙方在政治外交、經貿投資、數位與科技創新、氣候能源、環境醫衛、戰爭遺留、教育文化體育、國防安全的全面合作。在經貿方面,雙方將加強半導體、關鍵礦產、關鍵與新興技術、戰略港口與能源、航空產業、交通運輸與旅遊、氣候韌性、金融等領域的投資與合作關係,其中半導體、關鍵礦產、戰略港口,均具有明顯的地緣政治戰略意涵。

  在半導體方面,越美雙方簽署〈半導體供應鏈、勞動力和生態系統發展合作備忘錄〉,美商艾克爾科技(Amkor Technology)在越南北寧省投入營運,美商新思科技(Synopsys)、邁威爾科技(Marvell)在胡志明市建立半導體研究所與IC設計中心;在關鍵礦產方面,美國將透過全球基礎建設夥伴關係投資越南關鍵礦產;在戰略港口方面,美國裝卸服務公司(SSA Marine)和越南集裝箱航運(Gemadept)合作開展戰略港口計畫。

  在美國近三任總統任內(歐巴馬、川普、拜登),越南均扮演美國壓制中國大陸崛起戰略的重要角色。越南與美國於1995年關係正常化,2008年越南應美國之邀加入《跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定》(TPP)談判,2013年越美雙方建立「全面夥伴關係」,2022年越南與其他13國一同加入美國發起與主導的「印太經濟架構」,2023年,越美將雙方關係升級至等級最高的「全面戰略夥伴關係」。

  越南與美國在本次關係升級前維持了10年「全面夥伴」關係,位階低於越南與中國大陸、俄國、印度、韓國建立的「全面戰略夥伴」關係、越南與日本的「縱深戰略夥伴」關係,以及越南與十餘國的「戰略夥伴」關係,對此,拜登政府上任後便多次向越南提出升級關係的要求,雙方遂於今年成功升級為「全面戰略夥伴關係」。

  但值得注意的是,越美關係的深化也受若干因素的限制與挑戰。首先,越南外交政策基調為「與所有國家交朋友」,也已訂立「不參加軍事聯盟、不聯合一個國家對抗另一個國家、不允許外國設立軍事基地或利用越南領土對抗另一個國家、不在國際關係中使用武力或威脅使用武力」的「四不」(bốn không)政策;第二,在經貿關係方面,越南與大多數東南亞國家相同,與美國與中國大陸維持缺一不可的重要關係,美國是越南第2大貿易夥伴、第11大外資來源國,中國大陸則是越南第1大貿易夥伴、第6大外資來源國。第三,越南的政治體制近似於中國大陸而迥異於美國,更常因民主人權議題受到來自美方的壓力。最後,越南與俄國傳統關係密切,在俄烏戰爭的立場與美國南轅北轍。

  然而,隨著美中兩國在區域競爭愈演愈烈,越南長期「廣結善緣」的對外政策將受到更嚴峻的挑戰,而越南選邊站的壓力勢必也將更加沉重,此外,中國大陸在南海的作為、美國對於越南民主人權的要求等外部因素,以及越南內部的政治因素,均會左右越南未來是否能夠繼續維持其「獨立自主、多元多向」的對外方針。


二、美國於斯里蘭卡經濟危機後續發展所扮演的角色

  斯里蘭卡大致屬於南亞中型國家,位居印度洋樞紐位置,自古即為印度洋貿易中樞。因此,早在一帶一路倡議被提出之前,中國大陸即與斯里蘭卡展開許多合作計畫,包括機場、公路、港灣設施等,增加該國對內以及對外之連結性,後在一帶一路倡議下則以漢班托塔港(Hambantota Port)及可倫坡港口城(Colombo Port City)兩大建設計畫為主。由於斯國位居在印度洋航線上的重要節點,中國大陸將之視為「21世紀海上絲綢之路」下重要的戰略據點,斯國為提升其在印度洋的地位,因而高度讚賞一帶一路倡議。

  中斯關係變得如此緊密,主要是因為斯國內戰期間(1983-2009),印度介入內戰引起政府不滿,2005年開始向中國大陸求援。然而斯國為其親中政策付出代價,因為中國大陸向其提供的貸款並非是低利息,部分甚至有超過6%的高額利息。根據斯國退休高官埃克納亞克(Palitha Ekanayake),斯國在2010年時外債占GDP的36%,2013年達65%,2015年飆升至94%。

  斯國面臨龐大的償債壓力,而中國大陸為其最大的債權國,但斯國在2022年面臨外匯儲備枯竭的困境,國內物價飆漲且嚴重缺乏食品和燃料等必需品,因此陷入自1948年脫離英國獨立以來最為嚴重的經濟危機。

  以戈塔巴雅.拉賈帕克薩(Gotabaya Rajapaksa)為總統的時任政府稱,該經濟危機是因為新冠疫情的影響,扼殺了該國最大的外匯來源之一:旅遊業。不過許多專家認為,斯里蘭卡的經濟危機主要原因是其政府對經濟管理不善而致,因為其政策方向造成該國對進口的依賴居高不下,加上巨大的債務和前面提及的外匯問題,其政府最終於2022年7月5日宣布國家破產。

  事實上,斯里蘭卡的首都早於2022年4月初,因物價上漲和物資短缺等問題,出現示威抗議的活動,其規模不斷擴大至全國性的抗議,時間長達3個月之久,被稱為「人民抗爭」(Aragalaya)。在面臨數以萬計的抗議者壓力下,總統戈塔巴雅及其任命的總理拉尼爾.維克拉馬辛格(Ranil Wickremesinghe)於7月初表示將辭職,但前者在正式提出辭呈前就搭乘軍用飛機逃出斯里蘭卡。在戈塔巴雅逃離斯里蘭卡後,總理拉尼爾不得不彌補前者留下的權力真空,成為代理總統,後在國會閉門投票下順利以134對82票打敗對手,於同年7月21日正式取代戈塔巴雅成為斯里蘭卡的總統。

  自此,斯里蘭卡政府開始積極解決其經濟困境,在政府治理及經濟發展等面向推動改革。美國為協助斯里蘭卡推動永續的經濟發展,加強對該國的援助與支持。鑒於斯里蘭卡處在戰略性地理位置,不僅鄰近重要國際航運路線,更是與印度、泰國、新加坡等關鍵美國盟友享有良好的關係,使得斯里蘭卡成為美國重要的經濟合作夥伴,並且為南亞全球價值鏈重要的一部分。在美國加強該區域和印度洋相關的經濟協調計畫中,斯里蘭卡可謂是扮演關鍵角色,尤其對美國國際開發署(USAID)協助強化及建立「孟加拉灣多部門技術和經濟合作倡議」(Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical and Economic Cooperation, BIMSTEC)非常重要。[1]

  為協助斯里蘭卡提高其生產量,並改善國內供應鏈,美國持續向其提供技術援助及訓練課程,以協助斯里蘭卡達成永續經濟發展的目標。舉例而言,美國農業部的「市場導向乳製品計畫」(Market-Oriented Dairy Program)提供斯里蘭卡的農民商業管理有關的協助,並強化其對國內供應鏈的連結,自2018年啟動至今仍持續幫助該國農民。[2]與此同時,據美國駐斯里蘭卡大使鍾茱莉(Julie Chung),美國亦是該國最大的出口目的地,為斯里蘭卡推動出口導向之發展的重要夥伴。斯里蘭卡於2022年對美國出口貿易高達34億美元,相比2021年提升了19.7%,主要產品包括寶石、成衣等。美國也在斯里蘭卡加強投資,除2022年提供的2.7億美元之外,美國企業也在同年投資超過2.3億美元,尤其在資通信及成衣產業等領域。

  美斯兩國也在今(2023)年「雙邊貿易暨投資架構協定」(Trade and Investment Framework Agreement, TIFA)理事會會議上,討論一系列雙邊貿易投資議題,包括投資環境相關政策、勞動改革、智慧財產權保護等等。美國駐斯大使表示,美國企業對斯里蘭卡的投資障礙之一為該國法規不明確,因此美國也在TIFA理事會會議上討論外商直接投資批准之透明度與效率,期以吸引更多美商投資。另外,雙方也針對斯里蘭卡最新反貪立法資料進行商議,透過反貪措施確保斯里蘭卡政府的課責性,而斯里蘭卡也向美國提出請求,希望美國政府提供技術援助與培訓,以協助其打擊國內賄賂與其他貪腐情形。






[1] Council on Foreign Relations. July 26, 2023. “What Sri Lanka Wants in the Indo-Pacific.” https://www.cfr.org/blog/what-sri-lanka-wants-indo-pacific
[2] U.S. Embassy in Sri Lanka. May 18, 2018. “U.S. Department of Agriculture Launches Market-Oriented Dairy Project Potentially Doubling Dairy Production.” https://lk.usembassy.gov/u-s-department-of-agriculture-launches-market-oriented-dairy-project-potentially-doubling-dairy-production/