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我太平洋友邦之地理環境特點、發展現況及我國加強鞏固與其雙邊外交關係建議研析
作者: 中華經濟研究院綠色經濟研究中心 葉長城 助研究員
發佈日期: 2020/04/21
一、前言

  在我國特殊國際處境的影響下,隨著兩岸關係趨緊,中國大陸近年來對我外交攻勢與打壓始終未有停歇,從2016年12月迄今,包括聖多美普林西比、巴拿馬、多明尼加、布吉納法索、薩爾瓦多、索羅門群島、吉里巴斯共7國先後與我國斷交,並與中國大陸建交,從而使我國之邦交國數目驟降為15國,對我對外正式外交關係工作的推展,帶來直接衝擊。

  由於,在我國目前15個邦交國中,有超過四分之一,共4國(帛琉、諾魯、馬紹爾群島與吐瓦魯國)係位於太平洋地區,因此如何加強鞏固我與我太平洋友邦之關係,已成為當前我國推動對外正式外交關係領域中的重要課題之一。特別是中國大陸近年來透過「一帶一路」,加強對太平洋島國之影響,而在美國川普政府將中國大陸列為戰略競爭者,且美中貿易戰、科技戰與近期因新冠肺炎疫情升高相互指責及在南海地區軍事巡防角力不斷下,太平洋地區儼然成為美中戰略角力的前緣要地。未來中國大陸軍政經投射力量常態化突破「第一島鏈」,前進「第二、第三島鏈」的趨勢,有可能持續增強,從而對我與我太平洋友邦外交關係之維繫構成一定程度之影響與壓力。

  爰此,本文將先分析我太平洋友邦之地理分布與環境特點、發展現況,以瞭解其具體發展需求,並扼要檢視我太平洋友邦與我國之外交關係概況,俾利就未來如何加強鞏固與我太平洋友邦關係工作提供具體建議,供政策參考。

二、我太平洋友邦的地理分布與環境特點

  太平洋島國區域面積廣大,涵蓋水域達5,180萬平方公里,陸地面積則僅約30.3萬平方公里,其海域島嶼眾多,主要分美拉尼西亞區域(Melanesian Region)、密克羅尼西亞區域(Micronesian Region)與波利尼西亞區域(Polynesian Region)三處,而我太平洋友邦中之帛琉、諾魯與馬紹爾群島均位於密克羅尼西亞區域,至於吐瓦魯國則位於波利尼西亞地區。

  其中,帛琉距離我國約2,200公里,地處密克羅尼西亞西部海域,位於北緯2至8度之間,東經131至135度間,全國國土面積約487平方公里,主要島嶼共有8個,另有約340個火山岩小島散布其中,其專屬經濟海域(exclusive economic zone, EEZ)達63萬平方公里,因可掌控菲律賓與關島間的主要航線要道,故具戰略上的重要性。馬紹爾群島距離我國約5,592公里,地處密克羅尼西亞東部海域,位於北緯4度至19度,東經162至175度間,全國土地面積僅約181.3平方公里,但其專屬經濟海域卻廣達213萬平方公里,全國係由29個主要環礁與1,225個小島構成。至於,諾魯同處於密克羅尼西亞區域,距離我國約5,642公里,諾魯位於中太平洋赤道以南42公里,南緯0.32度東經166.56度。全國土地面積僅約21.2平方公里。此外,吐瓦魯國與我國距離最遠達7,157公里,吐瓦魯國地處波利尼西亞地區,位於南緯5度至10度,東經176度至179度之間。全國係由9個島礁構成,國土面積25.9平方公里,專屬經濟海域則達90萬平方公里。

  由此可知,我太平洋友邦在地理分布與環境具有下列特點:1.國土面積小,均不及500平方公里,但所轄專屬經濟海域廣大;地處偏遠,與我國及全球美歐亞等主要市場距離遙遠,且距離我國約在2,200公里至5,642公里之間,地理位置偏遠使其與外界無論在航空與海運上等均需花費較長時間與較高成本。2.除諾魯為由磷石沉積而自海底隆起的岩石堅硬島嶼;以及帛琉具有由火山岩構成的小島外,包括馬紹爾群島與吐瓦魯國均係由礁岩或珊瑚礁構成之太平洋島國,而其離海平面高度平均僅約2至4公尺,因此極易面臨包括颶風、海嘯等天然災害,以及全球氣候變遷導致海平面上升,侵蝕其海岸線與海水鹽化致使土質不利農作物生長等問題的直接衝擊。[1]

三、我太平洋友邦的發展現況

  有關我太平洋友邦的發展現況,主要可從其人口、經濟規模、經濟成長表現與未來成長趨勢、人均GDP、消費者物價指數與就業情況以及各國產業結構等現況與趨勢見其端倪(如表1所示):

  第一,在人口方面,我太平洋友邦各國人口數大致介於1萬1千人至5萬5千人之間,其中以馬紹爾群島人口最多達5萬4千560人,其次依序為帛琉、吐瓦魯國與諾魯。整體而言,我太平洋各友邦人口數相對較少,且預估各國於2019~2023年的人口成長亦相當有限。

  第二,在經濟規模方面,我太平洋友邦經濟體相對較小,其國內生產毛額(GDP)僅介於4千4百萬美元至2.83億美元之間,其中以帛琉GDP規模較大,約達2.83億美元(2018年),其次則為馬紹爾群島的2.07億美元(2018年),至於諾魯及吐瓦魯國則分別僅約9千1百16萬美元(2015年)與4千4百70萬美元(2017年)左右。

  第三,在經濟成長表現與未來成長趨勢方面,我太平洋友邦於2019年經濟成長表現不一,其中以吐瓦魯國因接受國際協助於公部門推動大型基礎設施與住宅計畫,而使其經濟成長率於2019年達4.1%;馬紹爾群島2019年也因其漁業及營建業持續發展,而維持3.8%的經濟成長率;諾魯則因其第一層磷礦開採已顯枯竭與澳大利亞於諾魯設置之區域難民處理中心(Australian Regional Processing Center, RPC)服務相關費用收入增加受限等因素,而僅能維持1%左右的經濟成長。

  至於,經濟高度依賴觀光旅遊業的帛琉,亦因近年來中國大陸觀光客赴帛琉旅遊數目銳減,而直接衝擊其國內經濟並出現3.1%的負成長。值得注意的是,儘管從國際貨幣基金(IMF)先前針對我太平洋友邦進行的經濟成長預測數據推估,2019~2023年之間,我太平洋友邦的經濟仍有機會保持0.53%至4.15%不等的經濟成長率,但若進一步由2020年2月全球新冠肺炎疫情相繼大規模爆發,使全球經濟因各國防疫措施而承受巨大衝擊的情況預估,2020年我太平洋友邦的經濟表現恐不容樂觀。為此,亞洲開發銀行(ADB)於2020年4月初亦發布警訊,認為太平洋區域於2020年將因新冠肺炎疫情衝擊出現0.3%的負成長,而我太平洋友邦中依賴觀光業的帛琉預估將會受到較大衝擊,且馬紹爾群島、諾魯與吐瓦魯國的經濟成長也會因此放緩。[2]

  第四,在人均GDP、消費者物價指數與就業情況方面,根據IMF的資料庫顯示,我太平洋友邦人均GDP約介於4,185美元至16,847美元之間,其中除帛琉人均GDP水準較高達16,850美元外,包括諾魯、吐瓦魯國與馬紹爾群島人均GDP均未達1萬美元。而在消費者物價指數表現上,我太平洋友邦中則以諾魯、吐瓦魯國較高分別為3.9%與3.3%,其餘帛琉與馬紹爾群島的消費者物價指數年增率於2019年均未超過1%。此外,在就業方面,我太平洋友邦以吐瓦魯國與諾魯的失業率最高,分別達37%(2017年)與22.9%(20111年),其次為馬紹爾群島與帛琉,分別達4.7%(2016年)和1.7%(2015年)。

  第五,在產業結構方面,我太平洋友邦經濟體小,多以服務業為主,特別是觀光旅遊及其相關行業係占大宗,其中帛琉服務業產值占GDP比重最高達87.8%、其次依序為馬紹爾群島72.5%、諾魯71.6%,與吐瓦魯國67.3%。在工業生產方面,我太平洋友邦多半屬於工業及製造業基礎薄弱,且生產供應鏈因運輸成本較高,發展不易的小型經濟體。在工業產值佔比上,以2018年為例,係以諾魯工業產值占GDP比重較高達24.8%,其次為馬紹爾群島11%、帛琉8.5%,以及吐瓦魯國僅占8.2%。

  最後,在農業方面,包括帛琉(主要農產品為椰子、芋頭及樹薯;香蕉及麵包果亦有少量生產;漁產輸出上,包括大目鮪魚、黃鰭鮪魚及少量黑鮪魚)、馬紹爾群島(主要農產品為椰子、芋頭、麵包果、林投果與諾麗果等)及吐瓦魯國(主要農、漁產品為鮪魚、椰子等)均有初級農、漁產品出產,惟產量與規模有限,且多數太平洋友邦在食物與民生必需品上亦必須仰賴進口補足。至於,在農業產值占GDP比重上,2018年以吐瓦魯國比重最高達24.5%,其次依序為馬紹爾群島16.4%、帛琉3.7%,以及諾魯僅3.6%。



四、我太平洋友邦與我國之外交關係概況

  我太平洋友邦與我國首次建立正式外交關係多係於1970年代末期至1990年代末期之間,其中以吐瓦魯國與我國建交最早,臺吐雙方係於1979年建交,其次依序為諾魯(1980年首次與我國建交;2002年諾魯與中國大陸建交,並與我國中止外交關係;2005年臺、諾又恢復正式外交關係)、馬紹爾群島(1990年曾與中國大陸建交;1998年與中國大陸斷交並與我國建交迄今)與帛琉(1999年與我國建交迄今)。而吐瓦魯國及帛琉自與我國建交後迄今,尚未發生與中國大陸建交的外交轉向紀錄,雙邊關係穩定,但諾魯則曾因中國大陸允諾提供重利誘惑而在2002年7月21日一度與中國大陸建交,後因中國大陸並未落實其所承諾的援助,乃於2005年5月14日再與我國恢復正式外交關係。

  除正式建交與互設使館外,我與我太平洋友邦過去亦透過簽署與執行各項政府間協定,加強雙邊官方與民間交流,以鞏固雙邊關係,涉及領域廣泛包括農業技術、漁業、空運、郵政國際快遞郵件、醫療衛生、警政、政府間技術合作、禽流感疫情交換、志工、勞工事務、移民事務與防制人口販運合作、打擊洗錢及資助恐怖主義情報交換等領域合作,同時也獲得我太平洋友邦在國際場合為我國發聲,以支持我國擴大國際參與。

  另外,基於保障人類安全,維護和平、民主、人權、人道關懷及永續發展等普世價值,同時落實我國善盡國際責任及義務,積極回饋國際社會,我國在對我友邦援外政策上,亦長期透過諸如醫衛、交通、教育、農漁業、科技及環境保護等基礎建設合作計畫,提供我友邦相關經濟建設及社會發展協助,希望藉此改善我友邦人民所得、降低貧困與提高其生活水準。[3]以近年來的援助項目來看,我對我太平洋友邦主要執行之援助計畫類別涵蓋協助基礎建設、提供技術協助、提供人道援助與資助教育訓練四大項,而目前我國對我太平洋友邦持續提供與進行之援助計畫如表2所示:



五、代結語:我國加強鞏固與我太平洋友邦雙邊外交關係建議

  中國大陸近年來透過各種外交、軍事、經濟、文化交流與媒體宣傳等各種管道及方式,積極擴展在太平洋地區的影響力,以中國大陸對太平洋島國提供的援助計畫為例,根據澳大利亞知名智庫羅伊研究院(Lowy Institute)的統計顯示,累計2006年至2016年6月,中國大陸對太平洋島國已提供約17.81億美元的援助經費,投入之援助計畫達218個。其同時期投入援助累計經費雖仍不及澳大利亞(77.03億美元),但已直逼美國(18.90億美元),並已超越紐西蘭(12.94億美元)、日本(11.76億美元)、法國(10.87億美元)與歐盟(8.27億美元)對太平洋島國區域的累計援助金額。[4]

  特別是在美中戰略競爭態勢明顯,而索羅門群島與吉里巴斯兩國先後在中國大陸利誘下,於2019年9月與我國斷交並與中國大陸建交,更使美國升高對中國大陸在此區域之戰略競逐意圖與威脅的關注,並因此促使美國於2020年3月通過「臺灣友邦國際保護及加強倡議法案」(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act,簡稱「台北法案(TAIPEI Act)」)作為反制,以鼓勵美國國務院強化臺灣與其他印太地區夥伴間的外交關係,並更改美國與損害臺灣安全或繁榮的國家之間的互動關係,俾利藉此向未來可能進行外交轉向並與中國大陸建交的國家,發出一旦貿然作出外交轉向的決定,將有可能面臨美國以改變與其經濟、安全及外交接觸之回應的訊息。由此可見,太平洋區域目前不僅已成為中國大陸擴張戰略與外交影響力的重點區域,更係美中戰略角力的前緣。[5]

  為加強鞏固我與我太平洋友邦雙邊外交關係,維繫我國對外正式外交關係工作的推展,並擴大我國之國際參與,建議未來我政府可特別注意下列重點工作之推動:

  (一)加強與美國及其他印太戰略夥伴在太平洋地區之戰略、外交、援助、經貿投資與民間交流工作之合作機制的建立與執行,共同協調、分享經驗及加強與我太平洋友邦之合作關係,例如;臺美間目前已透過「全球合作暨訓練架構」(Global Cooperation and Training Framework, GCTF)(日本與澳大利亞等亞太國家亦已陸續加入合辦活動)、「太平洋對話論壇」(Pacific Islands Dialogue)等機制推動相關合作議題的討論與交流,並舉辦各項會議,共同就協助解決太平洋區域及我太平洋友邦關切之重要議題,進行協調、經驗分享與相關計畫工作之規劃。
  
  (二)持續推動我與我太平洋友邦之元首與首長外交,除行政部門應加強交流外,亦可加強推動國會外交。此外,除目前持續推動之「臺灣/中華民國與太平洋島國論壇(PIF)國家對話會議」外,也可考慮與我太平洋友邦召開定期的區域性高層會議,就我與我太平洋友邦共同關切之區域性議題(例如因應氣候變遷與天然災害、協助增進各國重點經貿項目發展、強化海上執法與救援、環境保護以及打擊非法、未報告及不受規範漁業(IUU)等)進行各項意見交流,以加強我與我太平洋友邦之實質合作關係。
  
  (三)我太平洋友邦因地理位置偏遠,與我國及其他歐美亞等主要市場距離較遠,因此交通運輸成本普遍偏高,再加上國內市場小,產業基礎薄弱且多元性不足,因此整體經濟發展程度不高。爰此,建議我國在對我太平洋友邦推動援助外交時,可將加強協助當地對外交通運輸及資通訊連結列為重點工作項目之一,一旦當地對外連結能夠提升且其連結成本可逐步降低,不僅有助於當地增加對外貿易、逐步建立供應鏈與促進當地觀光旅遊等相關產業之發展,同時亦可有效增進我太平洋友邦居民在進行島際生活必需物資之運補與對外交通的便利性,以直接改善其生活品質。而提供這類我太平洋友邦亟需的實質性協助,將有助於強化我與我太平洋友邦之邦誼。

  (四)面對中國大陸以金錢外交攻勢,於太平洋地區進行外交競逐,我因本於推動援外政策應「以法規制度為依循、以國際趨勢為取向、以互惠互助為目的及以專業效益為指標」的基本原則,自然不應與中國大陸進行金錢外交之競逐。建議可針對我太平洋友邦亟需,且我又具備優勢之援助項目進行相關工作之推展,以發揮我援助外交之特色,並與中國大陸的金錢外交做出明顯區隔。例如,我國在醫療設備、技術與服務上深具國際水準與競爭實力,而我太平洋友邦居民因飲食西化且食物來源單一,罹患糖尿病、心血管疾病等非傳染性慢性疾病比例高,我應可加強協助我太平洋友邦提升其在地醫療人力訓練、醫療設備與服務品質,以強化我太平洋友邦本地醫療服務能量,減少其因本地醫療不足而需轉診海外的財政負擔,以使其有更多醫療經費能夠支持其在地公衛與醫療院所服務之普及發展。

[1] 本節主要參考中華民國外交部,「外交資訊>我國國情資訊>邦交國:亞太地區」,2020年4月,https://www.mofa.gov.tw/AlliesIndex.aspx?n=0757912EB2F1C601&sms=26470E539B6FA395(最後瀏覽日期:2020年4月20日);經濟部投資業務處,「首頁(全球布局) >對外投資各國投資環境>大洋洲:馬紹爾群島、吐瓦魯、諾魯、帛琉」,2020年4月,https://investtaiwan.nat.gov.tw/showBusinessPagechtG_Environment_06?lang=cht&search=G_Environment_06&menuNum=91(最後瀏覽日期:2020年4月20日)。

[2] Asian Development Bank (ADB), “Tourism-Driven Economies in the Pacific to Feel Brunt of COVID-19 Pandemic,” ADB News Release, 3 April 2020, https://www.adb.org/news/tourism-driven-economies-pacific-feel-brunt-covid-19-pandemic-adb (accessed on April 18, 2020).

[3] 中華民國外交部,「援外成果」,2020年4月,https://www.mofa.gov.tw/cp.aspx?n=C32D28E7A48F2DBC (最後瀏覽日期:2020年4月19日)。

[4] Lowy Institute for International Policy, “Chinese Aid in the Pacific, April 2020,” https://www.mofa.gov.tw/cp.aspx?n=C32D28E7A48F2DBC (accessed on April 19, 2020).

[5] 美國在台協會,「2019年台灣友邦國際保護及加強倡議法案(台北法案)」,https://www.ait.org.tw/zhtw/the-taiwan-allies-international-protection-and-enhancement-initiative-taipei-act-of-2019-zh/ (最後瀏覽日期:2020年4月19日);「《德國之聲》美通過《台北法案》,向那些想投中的國家發出訊號:這麼做是有後果的」,《商業週刊》,2020年3月6日,https://www.businessweekly.com.tw/international/blog/3001907 (最後瀏覽日期:2020年4月19日)。