一、歐盟「Fit for 55套案」政策重點

　　歐盟執委會（European Commission）自2019年底啟動「綠色新政」（European Green Deal），工作推動面向涵蓋氣候行動、清潔能源、循環經濟、智慧運輸、農業、生物多樣性和零污染無毒環境，並納入永續性，以期實現2050年氣候中和（climate neutral）目標，和2030年溫室氣體排放量（與1990年相比）減少55%之階段性目標。前述目標也被納入今年6月28日生效的《歐洲氣候法》（European climate law）之中，使其產生法律拘束力。

　　「綠色新政」所提出落實「降低55%溫室氣體排放套案」（Fit for 55 package, 以下簡稱套案）的文件，在今年7月14日和7月16日共發出17份^[1]。這些文件具有相互關聯與互補性，均為確保歐盟在2030年及其後達成公平競爭和綠色轉型目標。整體而言，落實文件主要強化現行規範和祭出新提議，涵蓋廣泛的政策領域和經濟部門，包括氣候、能源和燃料、交通、建築、土地利用和林業。

　　歐盟執委會基於過去的執行經驗，此次在落實套案政策上納入定價（pricing）、目標（targets）、規範（rules）/標準（standards）和支持措施（support measures）四大重點，審慎維持政策間之平衡。（請參表1）


二、歐盟藉「Fit for 55套案」邁向轉型

　　歐盟在「綠色新政」下推出的套案，主要是引導邁向競爭力、社會公正和綠色三大方向轉型，分別說明如下：

　　（一）競爭力轉型

　　歐盟在套案中將擴大現行氣體減排範圍和成效，尤其是針對交通運輸與燃料。在污染者付費原則上，其適用對象為在歐盟的生產和銷售者，其運作原則為對溫室氣體排放進行定價，以及依照燃料和電力的能源含量和環境效能高低重新調整稅率結構，訂定最低稅率，以提供價格訊號，促進產業轉型。此外，套案提供發展、部署和出口低碳技術以及綠色工作之機會，執委會也依據2021年4月通過之《永續金融套案》（Sustainable finance package）提高投資確定性，降低投資風險，以鼓勵投資低碳經濟，促進經濟成長和就業，加速清潔能源轉型，提高歐盟業者在低氣體排放方面之長期競爭力。

　　1、透過碳價機制促進產業朝低氣體排放轉型

　　（1）碳定價機制

　　國際間常見的碳定價（carbon pricing）機制主要有碳稅制度（carbon tax）和碳排放交易系統（Emissions Trading System, ETS）兩種，前者是價格工具，對排放量課稅，較具政策彈性，但無法掌握實際上的排放量；後者是數量工具，設定溫室氣體排放總量管制目標，透過交易系統掌握實際排放量。碳定價機制乃遵循污染者付費原則，對溫室氣體排放進行定價，將排放成本內部化，促使排放者在其生產和消費決策中納入考量，亦即作為一種市場政策工具所期待的結果。若可透過碳價反映成為排放者活動成本，將有誘因促使排放者尋找減排的方法。
　　歐盟碳排放交易系統（EU ETS）是全球第一個ETS，自2005年起分階段實施，至今進入第四期，涵蓋行業包括歐盟境內的發電、供熱、能源密集型工業部門以及航空，約占歐盟溫室氣體總排放量41%，其餘排放量則來自尚未涵蓋的部門，包含道路運輸、建築供熱、農業、小型工業設施和廢物管理。目前歐盟是依據《減量責任分配規則》（Effort Sharing Regulation, ESR）來設定國家減排目標。
　　 EU ETS依循總量管制與交易（cap-and-trade）原則運作，對每年排放的溫室氣體總量設定上限，排放上限會逐年減少，以促使總排放量下降。ETS機制的運作首要是合理配置各參與排放交易者的排放權，在2005至2007年的第一期為大多數成員國採用歷史溯往原則（grandfathering）提供百分之百的免費配額（free allowances），部分會員國除了歷史溯往原則之外，同時輔以拍賣或使用標竿基準法（benchmarking）來進行分配。2008至2012年第二期的核配方式類似第一階段，減少歷史溯往原則但增加使用拍賣與標竿基準法進行分配的額度。2013至2020年第三期起，大幅增加拍賣比例。依據標竿值（在歐盟效能最好的10%設施生產一單位該產品之溫室氣體平均排放量）決定可取得免費配額者，會再用碳洩漏（carbon leakage）風險係數來調整各產業應得的免費配額，以考量碳洩漏所造成產業外移及國際競爭力降低的風險。2021至2030年第四期中，除對高碳洩漏風險者繼續提供全部免費配額外，其餘部門將逐漸降低免費配額，從2013年80%降到2026年30%，最終至2030年降為0%，以落實污染者付費原則^[2]。

　　為實現氣候目標，歐盟須加速整體減排成效，故依據套案將在EU ETS中納入需要減排的新部門，如海運，並為路運和建築燃料另外單獨設立一個新的排放交易系統。EU ETS擴及至海運部門的排放量目標到2030年應減少61%（與2005年相比），故排放上限將自2021年起每年減少4.2%，並逐步取消免費配額。

　　EU ETS是基於市場運作的機制，碳價由配額的市場供需決定，排放上限確保能實現環境之目標，配額的交易性則確保以具有成本效益的方式實現減排，故可將減排成本降到最低。自2019年以來，歐盟市場穩定儲備（Market Stability Reserve, MSR）機制開始透過保存過剩配額的方式，以穩定市場供給，避免碳價太低，無法達到減排成效。依據套案，在2030年之前會將總配額流通量之24%保留在市場穩定儲備機制中。

　　（2）碳邊境調整機制

　　執委會認為歐盟產業長期以來遵循EU ETS與其他歐盟氣候標準規範，導致競爭上較不受規範的外國生產者不利，造成歐盟部分業者外移以規避規範，或是造成歐盟製造的產品被碳密集型的進口產品所取代，產生碳洩漏的問題。因此，歐盟認為氣候變遷是一個需要國際合作解決的全球性問題，在污染者付費原則上，碳邊境調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）將透過對進口到歐盟的產品之碳含量進行定價，以解決碳洩漏風險問題。

　　依據套案，CBAM將逐步實施，2023至2025年先適用於部分碳洩漏風險高的產品，包含鋼鐵、水泥、化肥、鋁和電力，並自2023年起試行申報，主要是為了收集數據，並促進歐盟與第三國間的對話；2026年若全面運行，進口商將必須開始購買與繳交CBAM憑證（CBAM certificates）。在過渡期間，CBAM將僅計算產品生產過程中的直接碳排放，之後執委會將會再評估是否將涵蓋範圍擴大到更多價值鏈下游的產品和服務碳排放，或是涵蓋產品生產過程中因使用電力所產生的間接碳排放。

　　流程上，進口商須單獨或透過代表向成員國的國家主管機關註冊，同時購買CBAM憑證，憑證的價格將根據EU ETS配額的每週平均拍賣價格計算。進口商在每年5月31日前申報其上一年進口到歐盟的商品總量中的商品數量和嵌入（embedded）排放量，同時繳交CBAM憑證。排放資訊應由非歐盟生產商傳送給在歐盟註冊的進口商，如果在進口貨物時無法獲得資訊，將使用每種產品的碳排放默認值（default value），即在歐盟該類型產品由效能最差的10%設施之平均排放密集度（emission intensity），以確定需要購買的憑證，但進口商仍將能夠在對帳程序中證明實際排放量，並繳交相應憑證。若進口商能夠根據第三國生產商提供的資訊證明已在進口貨物的生產過程中支付碳價，將可扣除相應之金額。

　　執委會強調CBAM是一項環境政策措施，用於確保歐盟氣候目標不因其他國家在氣候政策上的落差而受損害。由於CBAM是EU ETS免費配額的替代方案，因此兩種措施不應重疊，以確保歐盟和非歐盟企業間之公平競爭環境。但為了使EU ETS可順利過渡到CBAM，受CBAM涵蓋的部門和產品範圍，在EU ETS下會相應的取消免費配額，預計自2026年起每年免費配額調降10%，至2035年降為0%。

　　2、支持使用清潔燃料以綠化交通運輸

　　運輸部門的溫室氣體排放量目前占歐盟總排放量的四分之一，與其他部門不同的是，其排放量呈現持續上升趨勢。依據套案，歐盟到2050年將減少90%溫室氣體排放量（與1990年相比），其中車輛的排放標準是減少道路運輸部門碳排放的關鍵。歐盟將重新設定新車減排標準，與2021年相比，2030年汽車和貨車排放量必須減少50%或55%，2035年均必須達到零排放。為了支援電動車或零排放車款，歐盟將在高速公路定點、安全可靠的停車場以及城市節點上設置充電站與加氫站等基礎設施。

　　航空部門方面，由於零排放飛機尚未上市，減排選擇有限，因而在未來幾十年，主要為飛機提供動力的可能仍是燃料，故必須對航空燃料進行脫碳處理。依據套案，歐盟將促進航空運輸從使用化石燃料快速轉換為永續燃料，並著重在永續的合成燃料（synthetic fuels），因其可達到80%至100%減排成效。至於海運部門，目前幾乎完全依賴高污染和碳密集型液態化石燃料，因此歐盟將促進航運轉換為使用永續替代燃料，並在港口提供供電設施。

　　3、調整能源稅率結構以促進能源轉型

　　能源部門目前占歐盟溫室氣體排放量75%。為逐步汰換化石燃料，成員國長期以來提供財政支持，使再生能源占整體能源比重從2004年9.6%提高到2019年19.7%，目前34%的電力來自再生能源。執委會認為增加再生能源比例的方法，須投資現有和新的再生能源技術以增加產量，並進一步降低生產成本，同時建立一個高效整合的能源系統，足以將大量再生能源提供給最終用戶。依據套案，歐盟將對進展不夠快的部門增加再生能源的支持，並對難以脫碳的部門具體促使其使用氫等再生燃料。同時，2030年再生能源目標將從原訂占能源結構32%上修為40%，能源效率從原訂32.5%上修為36%至39%。

　　此外，歐盟現行《能源稅指令》（Energy taxation Directive）自2003年生效至今未更新，已無法反映當前環境以及實現氣候目標所需，例如航空和海運部門目前在歐盟完全免徵能源稅。因此，依據套案，歐盟將依據燃料和電力的能源含量和環境效能重新調整稅率結構，訂定最低稅率，並在過渡期間提供優惠稅率，為企業和消費者提供更清楚的價格訊號，以做出更清潔、更節能和氣候友好的選擇。

　　（二）社會公正轉型

　　歐盟將會運用碳定價機制收入和相關規則促進創新，團結一致減輕對弱勢族群的影響，特別是透過新的社會氣候基金（Social Climate Fund），以及強化現代化基金（Modernisation Fund）和創新基金（Innovation Fund）。新的社會氣候基金將用於支持因新的建築和路運燃料排放交易系統而受影響的家庭、交通運輸用戶和微型企業；對能源效率和建築物翻新、清潔供熱和製冷以及整合再生能源的投資；為弱勢家庭提供直接收入；資助零排放和低排放運輸。

　　此外，由於成員國間經濟發展存在差異，為求立足點平衡，將考量各國人均國內生產總值進行減量責任分配。現行EU ETS拍賣收入主要作為成員國應對氣候變遷的預算，低收入成員國也可獲得更多配額進行拍賣，目前成員國約將70%拍賣收入用於與氣候和能源相關用途，依據套案往後應將所有收入投入相關計畫，包括路運和建築部門脫碳。部分EU ETS拍賣收入提供給創新基金和現代化基金，分別支持歐盟境內實現氣候中和的突破性創新和協助低收入成員國的電力部門現代化。由於對化石燃料發電依賴較深的成員國，將會在實現歐盟氣候目標上面臨更大挑戰，套案將挹注更多資金，以解決成員國間低碳投資落差問題。

　　（三）綠色轉型

　　以循環永續的方式使用自然資源，將可維護生物多樣性與生物經濟，提供健康生長環境，提升農作物和森林的品質與數量，維持糧食安全。增加土壤和森林中儲存的碳不僅可緩解氣候變遷，碳耕法（carbon farming）是氣候友好的土地管理方式，其所產生之新型態商業模式，也將有助農業調適氣候變遷。依據套案，為恢復與擴大自然碳匯從大氣中清除二氧化碳的能力，歐盟將2030年目標上修至3.1億噸。也提議在2030年後朝向一個涵蓋農業、林業和土地利用的整合性政策架構，並到2035年先達成糧食和生物質（biomass）之初級生產之氣候中和，包括化肥使用和牲畜排放減量。

　　此外，2019年歐盟再生能源中，生質能源（bioenergy）比重高達60%，主要來自森林，但另一方面卻造成生物質原料市場過度扭曲（如木質顆粒成為燃煤發電之清潔替代品大宗，致使相關企業獲取暴利），加速森林砍伐，破壞生物多樣性。依據套案，為達到永續生質能源目標，從原始森林、泥沼地和濕地取得木質生物質將禁止用於能源生產，也將禁止相關財政措施鼓勵使用鋸木或優質原木和對土壤很重要的樹樁和樹根進行發電。此外，木質生物質應按其最高經濟和環境附加價值進行層級應用（cascading use），以提升能源使用效率，亦即建築材料或家具等木製品應盡可能延長其使用壽命，再重複使用或回收後窮盡用途，才可成為生質能源，並再予以廢棄。

　　另外，2030「歐盟新森林策略」預計種植30億棵樹木，並在尊重生態原則基礎上建立生態系統服務支付計畫。由於森林所有人或管理者通常直接依賴森林維生，很少或未曾從提供生態系統服務中得到回報，將有賴財政鼓勵，才能透過森林保護與復育，提供生態系統服務，提升森林韌性。

三、歐盟「Fit for 55套案」特色與各方關注焦點

　　套案為歐盟實現2050年氣候中和目標跨出了重要的一大步，但往後將這些引人注目的數字轉化為可執行的規範政策，仍需要進行複雜的談判以及歐洲議會和部長理事會通過，並在套案通過後，進一步制定施行細節。

　　誠如執委會副主席蒂默曼斯（Frans Timmermans）所言，套案實施起來將會非常艱難。歐盟在社會公正轉型上，強調向綠色經濟轉型不會以犧牲目前依賴化石燃料的地區、國家和家庭為代價。但事實上，其內部成員仍然存在歧見，波蘭表示擔憂執委會將為供熱和道路運輸燃料另外建立新的排放交易系統，環保組織也疑慮對於弱勢家庭最終可能不會支付轉型成本。此外，傳統上森林不是氣候計畫的主角，卻在歐盟套案中成為要角，自然碳匯可從大氣中清除二氧化碳，將是補足人類無法透過提高稅收或轉換技術來減排的關鍵。歐盟的第一步是透過種植30億棵樹來擴大林地，但可能造成既有利害關係者之衝突，也有環保組織認為這只是歐盟用來掩蓋其他部門未能採取氣候行動的做法。

　　歐盟擁有目前全球最大的碳交易市場，因此將引領一場市場主導的氣候革新行動。依據套案，EU ETS排放上限將每年縮小4.2%，會迫使製造商、電力生產商和航空公司加快減排步伐。此外，為確保歐盟企業不會被其他地區的對手削弱競爭力，歐盟將對高污染產品徵收全球第一個進口稅，僅管執委會有意規避歐盟立法程序，於文件中強調CBAM是氣候政策措施^[3]，但無論CBAM以何種形式存在，其一旦實施，歐盟從環境標準較低國家進口的水泥、化肥、鋼鐵、鋁和電力將先受到波及，並在全球供應鏈環環相扣下，終將產生全面性影響。因此，CBAM成為各方關注的焦點。

　　所有進口國的生產者面臨的成本將包括：碳成本增加、監控進口產品數量、追蹤原產地、監測產品生產過程的內嵌溫室氣體排放、驗證監測的排放、與程序文件相關的成本（包括向CBAM註冊處提交資料）、與付款相關的費用、與主管機關管理準備相關的費用、購買和繳交進口憑證（CBAM憑證）。因此，CBAM將會影響歐盟以外業者產品競爭力和國際貿易，對於中小企業而言，合規成本相對更高。

　　依據執委會資料揭示，全球進口水泥、化肥、鋼鐵和鋁產品到歐盟比重最大的國家，分別為土耳其、俄羅斯、中國大陸和挪威，但因挪威涵蓋在EU ETS中，可排除適用CBAM。因此，整體而言，四類產品受CBAM影響較大的進口國將是土耳其、俄羅斯以及中國大陸。（請參表2）

　　CBAM預計在2023至2025年先納入部分碳洩漏風險高的產品之直接排放範圍，之後再逐步擴大涵蓋範圍。自2009年起，歐盟依經濟活動統計分類標準（Nomenclature of Economic Activities, NACE）公布碳洩漏風險清單，約5年更新一次。目前最新的清單於2019年決定了63項經濟活動，依據分類碼順序，主要涉及煤炭和褐煤開採；萃取石油和天然氣；金屬礦開採；其他採礦和採石；食品生產；飲料製造；紡織品製造；服裝製造；木材的製造以及木材和軟木製品製造，稻草和編織材料製品製造；紙和紙製品製造；焦炭和石油煉製品製造；化學品和化學產品製造；基礎醫藥產品和醫藥製劑製造；其他非金屬礦物產品製造；卑金屬製造；金屬製品製造。相關業別應留意自身排放情形，及早投入低碳或脫碳技術與能源，啟動企業內部碳定價機制，以因應未來變局。

　　僅管歐盟一再強調CBAM設計會符合WTO規範，但WTO成員大多質疑CBAM並非針對氣候保護，而是針對包括財政和貿易保護主義之經濟目的。因此，WTO也非常關注CBAM發展，以確保其適法性。然而事實上，自總統拜登（Joe Biden）上任以來，美國反對的立場有所鬆動。歐盟與第三國的對話持續在多邊論壇和雙邊關係中進行，美國也開始研議類似的制度。套案發布後，美國民主黨議員提出《公平轉型和競爭法案》（Fair Transition and Competition Act of 2021），將針對碳密集型進口制定邊境調整措施，以計算美國企業為遵守溫室氣體排放限制規範所產生之成本。根據法案文本，美國版碳邊境調整措施將自2024年起生效，初期將涵蓋面臨貿易競爭（exposed to trade competition）的碳密集型產品，包括鋁、水泥、鐵、鋼、天然氣、石油和煤炭^[4]。然而，美國目前面臨最大的挑戰是其尚無全國性碳定價機制，在缺乏碳價基礎的情況下，如何衡量邊境調整措施，值得後續關注，或許可能出現另一條發展路徑，可供目前沒有碳價的國家作為借鏡。

　　於此同時，國際貨幣基金也展開研究工作，其認為從《巴黎協定》（Paris Agreement）訂定之全球氣候目標來看，CBAM並不足以因應其目標，因為貿易中碳含量通常不到各國總排放量的10%。因此其提議大型排放國，包含中國大陸、印度、美國和歐盟或擴及整個二十國集團（G20）成員，應共同採取行動擴大碳定價機制，並仿照當前國際上關於跨國公司跨境稅收最低稅率的談判，建立一個國際最低碳價，作為有效、具體且易於理解的政策工具，再以務實的設計，考量各國歷史排放和發展水平等因素下之不同責任，適用二至三個不同的價格基準^[5]。此舉將有助於進一步釐清《巴黎協定》中「共同但容有區別責任」（Common but differentiated responsibility）之具體意涵。

四、結語

　　執委會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）在發布套案當天，自信地表示，「我們知道自己想要去哪裡，以及我們需要做什麼才能達到目標」。在解決氣候問題的道路上，歐盟啟程得很早，也看得很遠，因此，歐盟的氣候政策在某程度上也反映了當前國際氣候政策之最新發展，值得各方參考。套案四大重點所引導的三大轉型方向，往後都將逐漸滲透到歐盟和其他地區經濟和生活中的每一個層面，影響我們能想到的每一件事情。例如套案設定到2035年的新車須達到零排放之標準，將會有效終結長久以來使用化石燃料的傳統引擎車輛銷售。此外，套案提升氣候與能源目標，也會影響歐盟境內或赴歐投資的業者，例如近年來，清潔能源巨頭之影響力實際上已超越化石燃料生產商，歐盟將2030年再生能源目標從原訂32%提高到占能源結構40%後，將會帶來這方面更多前進的動力。

　　歐盟「綠色新政」已成功帶動國際上對產業轉型的重視，業者將需要大量投入低碳或脫碳技術。在全球供應鏈環環相扣下，歐盟在綠色技術部署方向和發展程度，以及在投資綠色技術之引導，對於我國相關業者未來參與供應鏈的合作機會、在同業間的生存空間以及吸引永續投資的能力，都將產生重大的影響。套案開啟了全球對話的大門，在我們不斷挑戰歐盟氣候政策工具之合規性，以防變相造成貿易扭曲之際，或許更重要的是，全球應有合作的決心，提出更積極更友善的對策，以對抗氣候變遷大局。