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WTO第13屆部長會議之重點觀察

  世界貿易組織(WTO)於今(2024)年2月26日至3月2日,在阿布達比召開第13屆部長會議(13th Ministerial Conference,MC13),並在會後發布凝聚164個WTO會員共識之「阿布達比部長宣言」(Abu Dhabi Ministerial Declaration),以及一系列部長宣言和部長決議(Ministerial Decision)。整體而言,本屆部長會議談判並不順利,雖有取得一定成果,但原先各界期待甚高的漁業補貼、農業等議題談判最後仍以失敗告終。以下針對MC13重要議題之談判發展與成果,試析如次。

一、MC13談判成果:WTO會員對爭端解決、電子商務與TRIPS等議題達成共識

  在本屆部長會議期間,WTO會員除通過葛摩(Comoros)與東帝汶(Timor-Leste)兩國的WTO入會案[1]外,亦達成以下重要成果:

(一)阿布達比部長宣言

  「阿布達比部長宣言」重申第12屆部長會議(MC12)對WTO改革的承諾,亦即展開必要改革工作以提升WTO功能,並認識到WTO已展開相應工作促進WTO總理事會、委員會和談判小組的日常功能,以增進WTO的效率(efficiency)與效果(effectiveness),同時提高WTO會員參與WTO工作,並指示總理事會及其附屬機構持續工作並在第14屆部長會議(MC14)回報進展。

  另一方面,WTO強調全球供應鏈之開放性、包容性、靭性、永續性、多樣性與可靠性極具重要性,且全球供應鏈可確保貿易與生產自危機及斷鏈事件後輕易復甦。部長宣言特別點明,WTO機構的透明化任務有助於達成此一目標,並支持促進全球供應鏈的韌性。

(二)爭端解決

  WTO會員通過「爭端解決改革之部長決議」(WT/L/1192),重申MC12承諾在2024年恢復爭端解決機制之目標,咸認會員迄今對達成承諾的重要貢獻,並指示各國應以包容性與透明化之方式加速討論,基於當前談判進展,致力於未決議題的討論,並特別指明上訴/複審制(appreal/review)、以及爭端解決機制之可用性 (accessibility)兩項議題,以達成MC12所設立的2024年目標。

(三)電子商務

  依據MC13「電子商務工作計畫之部長決議」(WT/L/1193),WTO會員同意於MC14或2026年3月31日以前,以日期較早者為準,維持對電子傳輸暫免課徵關稅之現行做法;同意根據1998年訂定之電子商務工作計畫(WT/L/274),持續深化對電子商務相關議題之討論。

(四)TRIPS


  WTO會員通過「TRIPS非違反協定控訴之部長決議」(WT/L/1194),同意延長2022年6月17日有關TRIPS「非違反協定控訴」(Non-Violation and Situation Complaints)之決議(WT/L/1137)。易言之,在此段期間內,會員如執行符合WTO協定之措施致其他WTO會員利益受損,受損會員亦不得依據TRIPS協定向該會員提出控訴。

  除此之外,不同會員團體亦在MC13期間提出自願參加的部長宣言或決議,其中以123個WTO會員共同提出「投資便捷化暨發展協定聯合部長宣言」(WT/MIN(24)/17/Rev.1)最具重要性。該項文件指明「投資便捷化暨發展協定」(Investment Facilitation for Development Agreement, IFD)談判已完成並公開文本,同時提議將該協定納入「馬拉喀什設立世界貿易組織協定」(Marrakesh Agreement Establishing The World Trade Organization,WTO設立協定)附件4(Annex 4)複邊協定之列;IFD協定生效後,參與會員可建立明確的投資便捷化標準,減少監管措施的不確定性並改善投資環境,同時向開發中國家與低度開發國家提供技術協助與能量建構。

二、漁業補貼與農業談判失利,WTO談判功能持續失靈

  相較於MC12提出成果豐碩的「日內瓦套案」(Geneva Package),本屆部長會議的談判成果相對有限,且漁業補貼、農業等重要議題均在最後宣告談判失敗,究其原由在於少數WTO會員利用「共識決」模式挾持個別議題的談判。

  在漁業補貼方面,WTO會員在MC12完成漁業補貼協定的階段性談判後,持續針對造成產能過剩(overcapacity)和過度捕撈(overfishing)的補貼、開發中國家過渡期間以及強制勞動條款展開討論,並在今年2月16日提交協定草案文本。儘管WTO及各界預計在漁業補貼議題上極可能達成協議,但在MC13談判期間,由於印度堅持應得向其專屬經濟區內的小型漁民提供補貼,並直言不會接受影響其專屬經濟區的任何條款,其強硬立場引發連鎖效應導致談判情勢直轉急下,最終因印度和巴西的反對致談判失敗。

  農業談判亦面臨類似問題,WTO會員在MC13的癥結點在於「以糧食安全為目的之公共儲糧」(Public stockholding for food security purposes, PSH),亦即WTO會員可利用公共儲糧計畫購買與存儲糧食,並向窮人進行分配。在MC13期間,以印度為首的33國集團(G-33 Group)極力推動PSH永久解決方案,允許開發中國家持續執行PSH計畫且免受其他會員之控訴,以向窮人和農民提供合理穩定的價格和市場;印度並指明除非PSH議題取得共識,否則將不會支持農業談判成果。對此,其他農產品出口國與美國則認為如以高於市價之價格收購糧食,其高於市價的部分應屬於扭曲貿易的補貼而予以否決,最終致農業協議談判破滅。

  整體而言,本屆部長會議期間因少數會員杯葛重要議題談判致未能產出具體成果,凸顯出WTO談判功能正面臨嚴峻考驗。在現行WTO體制下,即使是單一會員亦可能破壞整體會員的實質談判進展,而MC13談判經驗再次證明WTO談判功能失靈與推動WTO改革的迫切性。

三、聯合聲明倡議成為近期WTO會員凝聚共識的重要方式


  考量到近年WTO談判步伐放緩,在第11屆部長會議(MC11)期間,WTO會員同意利用「聯合聲明倡議」(Joint Statement Initiative,JSI)方式推動對電子商務、服務業國內規章(Services Domestic Regulation, SDR)、投資便捷化以及微中小型企業等議題的討論,並開放所有WTO會員參與,以凝聚WTO會員共識並促進WTO談判動能。其後,若干WTO會員基於JSI展開對電子商務、SDR及投資便捷化的複邊談判,其中SDR參與會員在2021年12月宣布完成談判,並在MC13期間宣布協定已正式生效;至於「投資便捷化暨發展協定」(IFD協定)亦在本屆部長會議宣布談判完成並公開文本;電子商務談判則以在2024年年底達成協議為目標[2]

  從前述成果可知,複邊談判確實可突破WTO多邊談判僵局、提升多邊貿易體系及改善貿易規則碎片化等問題。然而,如何將複邊談判成果納入WTO法律架構卻也成為問題。一般而言,絕大多數參與會員希望可依據「WTO設立協定」第X.9條規定,透過共識決將協定加列至附件4的複邊協定之列。然而印度與南非認為複邊協定將減損多邊貿易體系,遂反對在WTO下展開複邊談判;例如印度在MC13前即明確反對將IFD協定納入WTO設立協定的附件4,並表明將對所有複邊談判採取相同立場[3]。而到目前為止,僅SDR協定成功克服印度的反對,因參與會員僅須修訂其服務貿易承諾表即可執行SDR協定,而不須經共識決同意。對此,未來我方可持續觀察此議題的發展,以作為評估我國未來是否加入JSI談判的參考依據之一。

四、重申爭端解決改革以2024年年底為談判期限,美國立場成關鍵

  WTO會員在MC12針對爭端解決改革達成共識,承諾將展開討論,並以在2024年可使用完整及良好運作的爭端解決機制為目標。在MC13召開前,WTO會員間已召開多次非正式會議快速推進談判,更在2024年2月提出超過50頁、彙整各會員意見的改革草案綜整文本。然而,由於美國未正式表態對上訴機構的立場,致各國迄今未曾觸及改革核心問題,亦即是否維持二審制的爭端解決機制。基此,MC13雖通過「爭端解決改革之部長決議」,但其內容未有任何突破進展,僅重申MC12承諾在2024年恢復爭端解決機制之目標。除此之外,歐盟、日本及其他國家代表在本次會議期間試圖推動在決議裡納入「不將WTO爭端訴諸未能正常運作的上訴機構致其無效(not to appeal disputes “into the void” of a nonfunctioning Appellate Body)」之政治承諾,但最終因美國、非洲集團及印度等反對而未能落實[4]

  WTO會員以2024年年底為爭端解決改革的談判期限,但在接下來9個多月期間,此項談判恐面臨若干挑戰,其中最嚴峻的考驗恐是美國立場不明,且此一情勢將因美國選戰而更為複雜。2024年為美國總統大選年,不論是民主黨或共和黨均曾對WTO上訴機構提出嚴厲批判,隨著2024年11月5日美國總統大選日期越來越近,拜登政府極有可能在大選前按兵不動以免影響選戰 ,故WTO會員能否在2024年12月底前完成談判,不無疑問。





[1] Accession of the Union of the Comoros - Ministerial Decision, WT/L/1186; WT/MIN(24)/31; Accession of the Democratic Republic of Timor-Leste - Ministerial Decision, WT/L/1187;WT/MIN(24)/32.
[2] Inside U.S. Trade, Services coalition calls for a permanent moratorium in e-commerce JSI, March 7, 2024;參考國際貿易署,「WTO聯合聲明倡議」,2022年2月1日,https://www.trade.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeID=4444&pid=725687&dl_DateRange=all&txt_SD=&txt_ED=&txt_Keyword=&pageindex=1&history=
[3] WT/GC/262, December 21, 2023.
[4] Inside U.S. Trade, Ministers poised to reaffirm dispute settlement reform mandate, avoid political issues, February 28, 2024.