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從歐盟經濟安全戰略思考台灣政策方向

  歐盟執委會(European Commission)自去(2023)年6月公布「經濟安全戰略」(European Economic Security Strategy)構想後,於今年1月25日公布「經濟安全五項計畫」(Economic Security Initiatives),包括強化外人投資審查、評估建立對外投資審查機制之需要、協調對出口管制的一致作法、強化研發軍民兩用科技,以及避免先進科研成果洩漏給戰略競爭者。

  首先,關於歐盟的外人投資審查法制,外資審查實際由各成員國執行,不過基於歐盟整體經濟安全考量,2019年執委會公布歐盟「共同」外資審查機制(Regulation(EU)2019/452),為歐盟成員國提供外資審查機制之法律原則,並建立成員國間與執委會之合作機制,也賦予執委會、歐盟成員國對特定外資案提供意見之權利,但並未要求歐盟成員國建立統一的投資審查機制,亦無意取代各成員國本身的外資審查。然而保加利亞、克羅埃西亞、賽普勒斯、希臘、愛爾蘭等五國,至今尚未建立其國內投資審查法制,歐盟整體的外人投資審查機制完整性仍不足,於是這次執委會的經濟安全計畫,乃要求各成員國應盡快制定外人投資審查法制。

  其次,在出口管制方面,鑑於軍商兩用產品出口管制為歐盟與成員國的共享權限(shared competence),因此即便有歐盟Regulation(EC)No 428/2009法令,但仍允許成員國可在維護各國國安利益之下,額外制定更嚴格的單方管制措施,例如公布本國的出口管制清單、採取額外的管制措施,以及有關「成員國通用出口許可證(NGEAs)的實施政策 。換言之,目前歐盟成員國各自存在不同的出口管制制度體系,特別是之前荷蘭受到美國壓力,最後同意對半導體設備採取出口管制下,即超越了歐盟基本上按照瓦聖納協議的管制清單範圍。因此這次執委會也對此提出對策,未來各成員國採用高於歐盟出口管制範圍的項目時,應達成「全體成員國」(EU-wide)共識方能實施。

  就評估建立歐盟企業對外投資的審查機制一事,其背景為2023年3月美歐高峰會提出的概念,爾後在日本主辦的G7峰會,也呼應了對外投資審查機制之重要性。於是歐盟先以先進半導體、AI、量子運算及生技四個領域,進行評估是否有基於對外投資而產生技術洩漏的風險。在這次發布的「經濟安全五項計畫」,更具體指出考量到部份尖端科技的對外投資可能被不當利用,因此未來將對對外投資進行風險分析,歐盟與成員國再依評估結果,確定是否需要針對歐盟企業對外投資的面向,採行審查措施。

  另外於強化對軍民兩用科技的研發上,根據美國智庫CSIS調查,目前各國企業研發經費比重最高的為美國企業,高達42%,中國大陸也有17.8%,而歐盟只有17.5%。從而歐盟認知到應當對下世代、前沿科技進行更多投資,目前歐盟僅通過了歐盟版晶片法,但顯然對加速其他科技領域的財政誘因仍不足,因此未來擬研議更多支持關鍵技術研發的機制,也是這次1月執委會發佈的重點計畫。

  最後在避免先進科技研發成果外流給其他競爭對手方面,主要著重於防範其他國家參與歐盟關鍵領域的計畫,例如歐盟科研計畫「展望2020」(Horizon 2020)。雖然中國大陸基本上已無法參加歐盟關鍵領域的計畫,但這次方案重點則是進一步研議避免中國大陸透過其他方式間接參與歐盟關鍵領域的科研計畫,包括審核就讀歐盟關鍵領域科系的中國大陸博士班學生之申請、以及透過跨國跨校研發合作成果的外流問題。

  除了前述五個具體措施方案外,實際上歐盟之前也已提出一系列與經濟安全相關的法案,例如2022年的「單一市場緊急應變工具法」(SMEI),要求若有短缺時,歐洲企業對戰略貨品應優先供應歐盟成員國;2023年公布的「扭曲內部市場運作之外國補貼規章」(FSR),則是針對第三國對其企業的財務補助,是否致使該企業在歐盟境內進行企業併購、政府採購等有不公平優勢,執委會可進行調查與採行因應措施;又2023年底實施的「反脅迫工具法」(ACI),更是賦予歐盟與成員國可回應他國經濟脅迫的反制措施;此外2023年3月提出的「歐洲關鍵原物料法案」(CRMA),雖仍待確定最後方案,但預期將在短期內上路。

  綜合而言,歐盟與美國均是引領全球經濟安全議題之先驅者,不過處理策略顯有差異,主要在於美國官方並無發布經濟安全之單一政策文件,其經濟安全政策散落在各政府部門,從「供應鏈檢討」(拜登總統頒布行政命令(Executive Order))、「外資審查」(美國外資投資委員會CFIUS,是美國聯邦政府的跨部會委員會,負責審查外來投資,委員會由美國財政部長擔任主席),至「出口管制」(美國商務部產業與安全局BIS負責管理;但法律賦予BIS跨機關協調的特定職責,要求BIS須與美國總統、國防部長、國務卿和相關聯邦機構首長召開跨部會程序,定期討論新興基礎技術的範圍)。縱使歐美有不同運作方式,但是兩國策略均訴求所謂的「3P」內涵,也就是「protect, promote, partner」,以及加速與中國或俄羅斯的「去風險」。

  台灣位在經濟風險的最前線,恐無低估經濟安全衝擊的空間。我國在2022年已通過「國家安全法」,也在2023年12月5日公布「國家核心關鍵技術清單」,範圍涵蓋國防、太空、農業、半導體、資通安全共22項技術,以確保我國國家安全與產業競爭優勢,避免技術非法外流。其次經濟部主管之關鍵技術有「14奈米以下製程之IC製造技術及其關鍵氣體、化學品及設備技術」與「異質整合封裝技術-晶圓級封裝技術、矽光子整合封裝技術及其特殊必要材料與設備技術」兩項;國科會預計在2024年會再提出第二波清單,鞏固對我國關鍵技術的保護。然而台灣的整體性經濟安全策略思維可再檢視,目前側重以5+2產業創新計劃、六大核心戰略產業等面向,作為經濟安全的討論基礎,但經濟安全除了有「產業發展」面向外,還包括外資集中度、被競爭對手控制程度、自我供應與替代來源可行性、技術被取代難易度等「防守面向」,從而建議仍須研議國家上位的政策思維,包括在主管及協調機關的規劃構想。