氣候變遷體制之探討暨韓國因應對策及多邊環境外交之分析

一、前言

  近年來溫室氣體之排放,已嚴重威脅到地球生態之成長,尤其氣候變遷所帶來之颱風與洪水等天然災害,不但頻度增加,且有日形惡化之趨向,其影響人類生存之認知,已普遍引起共鳴,且快速延伸到世界各國。

  聯合國有鑑於此,乃呼籲所有國家,應共同重視此一不可忽視之議題,共同研擬協商機制。在聯合國之主導下,已完成聯合國氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC),參與UNFCCC之締約方,不論先進國家或開發中國家,均應依不同程度,善盡承諾與責任。

  韓國早期之經濟成長,係以化石燃料為能源基礎,其後,隨著時代之進步與國際社會之發展趨勢,逐漸轉向符合環保需求之低碳與綠色產業,且以引進經濟成長與環境保護相融合之成長模式為最大訴求,尤其當全球目前正在大舉宣導氣候變遷議題,推動應採取泛全球性之因應對策之際,韓國政府亦表明與國際同步,積極參與之意旨,並透過雙邊及多邊之國際組織,呼籲所有國家,加速推動溫室氣體減量,進而保障人類生命財產之安全與地球生態之自然成長。

二、氣候變遷體制

(一)聯合國氣候變化綱要公約

  1992年6月在巴西里約熱內盧舉行之聯合國環境開發會議(United Nations Conference on Environment and Development, UNCED)所通過之聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC),規定不論先進國家或開發中國家,「均應共同但可依照差別化責任(Common But Differentiated Responsibilities, CBDR)」,按其各該國家之能力,承諾減少溫室氣體之排放,以利有效淨化地球氣候環境,進而帶給人類及生態之自然成長。

  公約最高之議事決定機構為締約方會議(Conferences of the Parties, COP),會議為期有效履行公約,及進行技術層面之討論,另設有履行附屬機構(Subsidiary Body for Implementation, SBI)及科學技術諮詢附屬機構(Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, SBSTA)等兩個單位。

  聯合國氣候變化綱要公約依據差別化責任之原則,遵照公約附件1(Annex I)所包括之43個國家(包含歐盟),勸導截至2020年止,其所排放之溫室氣體應維持在1990年之水準,對於未包括在公約附件1之其他開發中國家,則要求應針對減少溫室氣體之排放,適時提出氣候變遷之相關報告,計畫之擬定,以及履行等,並適用一般性之義務規範,至於公約附件2(Annex II)所包括之24個先進國家(包含歐盟),亦義務規定應針對開發中國家,致力氣候變遷所推動減少溫室氣體排放,所必需之財政及技術,提供相關支援。

  附件1之締約方名單在採行公約當時,計包括經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)、東歐洲(市場經濟轉換國家)及歐洲共同體(European Community, EC)等,附件2則亦涵蓋OECD及EC國家;包括韓國在內之非附件1(non-Annex I)之部分國家,則分類為可無義務一定要遵守溫室氣體減量之開發中國家名單內。

  附件1之締約方名單計有白俄羅斯、保加利亞、捷克斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、羅馬尼亞、俄羅斯、烏克蘭加上附件2之國家及EC。

  附件2之締約方名單則有奧地利、澳洲、比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、冰島、愛爾蘭、義大利、日本、盧森堡、荷蘭、紐西蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英國、美國加上EC。

(二)京都議定書(Kyoto Protocol)


  京都議定書係1997年12月在日本京都舉行UNFCCC締約方第3屆會議(COP3)時,先進國家提議應義務遵守溫室氣體減量所達成之協議,並採行「共同目標、差異責任」原則,依照各國實際概況,制定溫室氣體減量標準。

  京都議定書針對包括二氧化碳(CO2)以及氫氟碳化物(HFCs)等六種溫室氣體,訂出具體減量目標,其中CO2、CH4、N2O之管制基準年為1990年,HFCs、PFCs及SF6之管制基準年則為1995年。

  京都議定書同時規範附件1之國家,第一次公約期間訂為2008年至2012年,其中溫室氣體減量以1990年為基準,平均應義務減量5.2%,對於不屬於附件1之國家,亦要求應依UNFCCC之規範,減少溫室氣體之排放,並應針對符合公約之規定,亦需適時提出有關報告、計畫及履行時程等。

  京都議定書同時以彈性機制(Flexibility Mechanism),引進「清潔發展機制」(Clean Development Mechanism, CDM)、「碳排放交易制度」(Emission Trading Scheme, ETS)及「共同執行制度」(Joint Implementation, JI),進而建立可以支援開發中國家繼續發展之機制。

(三)POST-2012協商失敗及設定京都議定書第二次公約時程

  2007年在巴黎舉行COP13時,為因應京都議定書第一次公約期間即將終止,原本不參與京都議定書之先進國家與開發中國家,於2009年舉行COP15時,決議推動POST-2012體制,但因在減量目標及開發中國家之財政支援等核心問題方面,先進國家與開發中國家之間,未能達成協議,故在哥本哈根之POST-2012體制,無法正式啟動。

  其後,國際社會為期不論先進國家或開發中國家,截至2020年止,均能約束主動達到溫室氣體減量之目標,乃於2010年舉行COP16時,重新諮商,並續於2012年舉行COP18時,締約方同意京都議定書第二次公約期間,修正為2013年至2020年,亦即所謂之杜哈修正案(Doha Amendment),但是,除之前宣稱不參加京都議定書之美國之外,日本、俄羅斯、加拿大及紐西蘭等,亦表示不參加第二次公約期間,相對形成參與國家全體溫室氣體之排放,僅占全球排放量之15%。

(四)POST-2020新氣候協商開始

  2011年11月28日至12月11日於南非德班舉行COP17時,曾就所有與會國家,簽署德班平台(Durban Platform),同意自2020年起均應啟動新氣候變遷體制,為期達成此一目標,自2012年開始之POST-2012體制,應於2015年達成目標。

  2013年舉行COP19時,與會國家在與地球前工業化時代相比較,為期能控制氣溫上升在2∘C以內,各國應自行決定「國家自定預期貢獻」(Intended Nationally Determined Contributions, INDCs),並應於2015年COP21時,向秘書處提出各自方案。

  2015年COP21之前,各國領袖曾表示,應共同努力達成新氣候體制之協商,其後,聯合國為期新氣候體制能順利推動,亦曾分別利用聯合國舉行年會時,主要國家領袖所舉行之氣候變遷相關會議、20國集團(Group of Twenty, G20)及亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)等契機,更進一步加強推動新氣候體制。

(五)巴黎協定

  2015年12月在法國巴黎舉行UNFCCC 之COP21時曾決議,自2020年起,不論先進國家或開發中國家,均應有效履行「國家自訂貢獻」(Nationally Determined Contribution, NDC),並於每5年各自提出推動溫室氣體減量之目標,以利各該國家據以履行,其中先進國家應率先執行,其他國家亦應自主參與,這項甚具意義之協議就是「巴黎協定」(The Paris Agreement)。

  巴黎協定強調氣候行動及支援體制透明化,並考慮將斟酌各國之能力,認定可採取彈性之運作。此外,為期評估自2023年起,以每5年為基準,是否達成協定之履行及長期目標起見,亦表示將設立全球盤點(global stocktake)機制。

  巴黎協定自2014年4月正式生效後,各締約方即啟動協定相關規範之制定,並於2018年12月在波蘭卡托維茲市舉行COP24時,通過「卡托維茲氣候包裹決議」(Katowice Climate Package),並決議自2020年起實施,其主要內容包括溫室氣體減量、有效適應氣候變遷之影響、確立履行減量之透明化、對開發中國家提供財政支援及技術轉移等,所必要之細部履行指針(rulebook)。

三、韓國對氣候變遷之因應對策

(一)積極參與新氣候體制

  韓國截至目前為止,雖尚未正式加入UNFCCC,但在可以開創新經濟成長動力之前提下,仍積極遵守氣候變遷之相關規範。

  韓國曾於2009年主動提示「2020年溫室氣體排放展望將較二氧化碳排放基線(Business As Usual, BAU)減少30%」之目標,為期有效履行此一目標,2011年乃制訂《低碳綠色成長基本法》,藉以完成履行基本法源,其後並相繼分別於2012年實施溫室氣體、能源管理制度,2014年擬定溫室氣體減量路線圖(Road Map),2015年實施碳排放交易制度,此外,並於2010年及2015年分別研訂有效因應氣候變遷對策等。

  在氣候變遷協商之過程中,韓國除了反映其產業之結構,有效參與人類共同課題之新氣候體制,推動先進國家發揮領導能力,以及實踐符合開發中國家之行動外,並將擔負起先進國家與開發中國家橋梁溝通之角色,進而提供建設性之貢獻。

(二)研訂氣候變遷基本計畫

  韓國為期努力推動因應國際社會所共同關注之氣候變遷,於2016年11月3日完成有關巴黎協定韓國國內之法定程序,並將有關批准證件送交聯合國後,於同年12月3日正式生效。

  由所有國家廣泛參與之新氣候體制,主要國家在斟酌其本國之概況,乃研擬有關「國家自定預期貢獻」,此堪可稱謂係新氣候體制之核心方案,亦係所有國家所應遵守之目標。

  韓國於2015年6月提出「2030年溫室氣體排放基線(Business As Usual, BAU)減量37%之目標計畫,其目的旨在表示,韓國在國際社會致力參與新氣候體制之意志。

  韓國為期2030年有效達成既定之減碳目標,由國務調整室(相當於我國行政院秘書室)主導,會同各有關部會,於2016年12月分別訂定「第一次國家氣候變遷基本計畫」及「2030年國家溫室氣體減量基本路線圖」,期間為因應全球氣候變遷之發展趨勢,曾就上述基本路線圖略作調整,並於2019年10月新氣候體制啟動時,再針對第一次氣候變遷基本法略作修正後,發表「第二次因應氣候變遷基本計畫」。

(三)有效提供氣候財源

  就氣候財源而言,在建構先進國家與開發中國家之信賴方面,韓國已具備必要之認知,並以爭取設立綠色氣候基金(Green Climate Fund, GCF)秘書處為契機,故在氣候變遷協商財源時 ,採取積極策略。2014年9月舉行聯合國氣候高峰會議時,韓國與墨西哥曾共同擔任氣候財源(Climate Finance)部門之主席國,並曾捐助GCF一億美元,成為GCF初期,捐助財源領先之國家。

  韓國今後為期能成功推動新氣候體制之啟動,除積極參與巴黎協定之後續諮商,亦將加速推動韓國國內部門之履行責任,以及對氣候變遷之因應對策。

  此外,韓國在輔導能源新產業方面,除與開發中國家,共享新技術與商業模式外,亦積極參與溫室氣體之減量行動,以利有效推動新氣候體制。

四、韓國多邊環境外交之推動方向

(一)全球綠色成長研究院

  為致力綠色成長,並期能對國際社會之綠色經濟有所貢獻,韓國亦主導成立屬於國際性機構之全球綠色成長研究院(Global Green Growth Institute, GGGI)。

  GGGI於2012年10月正式運作,2019年10月厄瓜多等東加勒比國家組織(The Organization of Eastern Caribbean States, OECS)加入後,會員國計達36個,其主要功能在支援開發中國家因應氣候變遷,確立綠色成長策略,以及履行並升綠色成長能量等。

  GGGI於2013年6月在OECD開發援助委員會(Development Assistance Committee, DAC)政府開發援助(Official Development Assistance, ODA)部門升格為公認機構,並於2013年12月獲得聯合國(United Nations)觀察員之資格,2018年6月復分別取得美國國際開發總署(United States Agency for International Development, USAID)可以調度財源之公共國際機構(Public International Organization, PIO)地位,亦取得英國國際開發部評鑑為A+具有競爭力之國際組織。

  韓國政府除積極參與GGGI各項活動、運作、會議及業務推動外,2019年曾獲選為GGGI大會及理事會之副主席國及監察國,有效發揮主導功能,並支援透明化之組織運作,進而利用韓國在國際社會所參與之高峰會議或多邊外交管道,更進一步推動GGGI之發展。

(二)2030綠色成長與全球目標合作-P4G


  韓國為推動擴大綠色經濟部門公共與民間之夥伴關係,爰決定參加2030綠色成長與全球目標合作-P4G(Partnering for Green Growth and the Global Goals 2030,以下簡稱P4G)。

  P4G主要包括綠色經濟5大部分(水、能源、循環經濟、都市、食糧),旨在透過官、民合作,且期能達成永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)以及加速履行巴黎協定之全球合作體制。

  P4G於2017年9月以聯合國大會為契機,由丹麥主導正式啟動,目前計有韓國、丹麥、荷蘭及墨西哥等12個國家之政府,及世界都市氣候高峰會議(C40)、全球綠色成長研究院(GGGI)、世界經濟論壇(World Economic Forum, WEF)、世界資源研究院(World Resources Institute, WRI)、國際金融公司(International Finance Corporation, IFC)等國際組織、協議體、民間團體與企業所共同參與。

  2018年10月韓國政府於出席在丹麥哥本哈根舉行之第一屆P4G高峰會議時,曾特別強調為期解決全球環境危機,國家間應加強合作。

  2019年9月聯合國舉辦氣候行動高峰會籌備會議席上,韓國曾爭取到2021年P4G高峰會議之主辦國,同時強調將透過2021年P4G之高峰會議,向全球宣示,韓國為響應P4G及SDGs,將積極參與「行動」及「履行」之責任與義務。

(三)加強國際環境合作

  就地球環境問題言,主要包括大氣部門、生態部門、海洋部門、有害廢棄物部門及化學物質部門等,各個部門最少有160個以上與環境相關之國際協約,在聯合國與OECD等支援下,繼續生效啟動。

  韓國除了加入主要之國際環境協約外,並對生物多樣性保全及永續利用、有害廢棄物之國際管理、海洋環境之保護,以及地球環境議題之討論及因應對策等,採取積極參與之立場。

  為期有效加強國際環境之合作,韓國曾分別參加2019年1月在新加坡舉行之亞太環境部長論壇,2019年3月第4屆聯合國環境大會(UNEA),2019年11月在巴黎舉行之OECD綠色成長、永續發展論壇等多邊環境合作會議,除就韓國有效因應環境汙染之推動政策提出說明外,並對氣候變遷全球所面臨之議題,呼籲國際夥伴應積極加強合作。

  此外韓國政府邇來亦針對國際間甚為重視之海洋廢棄物,尤其海洋塑膠垃圾等問題,透過雙邊或多邊機制,致力推動解決對策。

(四)召開綠色圓桌會議

  針對氣候環境與綠色經濟,為能有效擴大國際機構與韓國國內相關單位間之合作起見,韓國外交部自2016年11月啟動「綠色圓桌會議」(Green Round Table)以來,截至2019年止,計舉行過6次會議。

  2019年5月21日,韓國與丹麥建交60周年,藉著丹麥王子夫婦赴韓參加慶祝活動時,曾在韓國首爾舉行第5次綠色圓桌會議,期間並在韓、丹舉行SDGs研討會席上,針對水與循環經濟、永續之智慧城市、清淨能源、活絡官民合作方案、優秀範例,以及今後之因應對策等,廣泛交換意見。

  2019年9月6日舉行第6次綠色圓桌會議時,為因應2020年新氣候變遷體制,亦曾就溫室氣體之減量、財源及適應等問題進行討論。

  今後,綠色圓桌會議為期能有效達成綠色經濟及永續發展目標,將更進一步加強與國際組織間之合作,其中不但包括環境部門公共機關與民間企業間之合作,亦將擴大學生們之參與機會。

五、結論

  韓國截至目前為止,雖尚未正式加入UNFCCC,但在可以開創新經濟成長動力之前提下,乃積極遵守氣候變遷之相關規範。

  由於2021年P4G高峰會議,將包括如何因應新冠肺炎病毒(COVID-19)後之氣候變遷,以及透過與GGGI及GCF等之合作,擴大對開發中國家之援助,乃係韓國最大之推廣目標之一。

  此外,韓國亦擬透過2021年之P4G高峰會議,將韓國領先之綠色技術廣為推介,以期擴大開拓韓國在環境及能源領域之國際市場,進而加速韓國環境產業之發展。

  台灣因受限於國際政治現實之影響,目前亦尚未正式加入UNFCCC,惟曾於2017年11月,與10個非政府組織(NGO)以觀察員之身分參與COP23,藉由出席相關周邊會議、座談及擺設展攤等方式,向與會人士展現台灣致力對抗氣候變遷所做出之積極貢獻、成果與決心。並藉由通過「溫室氣體減量及管理法」,提出「國家自定預期貢獻」與發布「聯合國永續發展目標自願性檢視報告」(VNR)等積極作為,獲得UNFCCC締約方多數國家對台灣之肯定與重視。

  此外,2019年9月時任副總統之陳建仁,於接見德國波茨坦氣候變遷衝擊研究所(PotsdamInstitute for Climate Impact Research, PIK)榮譽所長宣胡博(Hans Joachim Schellnhuber)時亦表示,台灣做為負責任之地球村成員,一直積極為世界盡一份心力,努力執行減緩氣候變遷之行動,並設立長期減量目標,為2050年排放量與2005年水準相比減少50%。

  就溫室氣體排放、地球溫暖化而言,二氧化碳遠大於其他之溫室氣體,為造成地球暖化效應之主要「元兇」,因此,有效降低二氧化碳之排放,以利減少地球暖化現象,乃係當前全球共同努力之願景。

  台灣與韓國就經濟發展模式及產業結構而言,頗有雷同之處,在全球200多個國家中,堪稱工業發達之先進國家。

  台、韓兩國目前雖均尚未正式加入UNFCCC,但在致力減緩溫室氣體排放方面,仍然設有各自努力之減量目標,倘雙方能再進一步就產業結構做策略性及技術性之轉型與調整,以期有效規劃及執行溫室氣體減量,當更能達到聯合國所倡導之永續發展目標。

資料來源:

  韓國外交部

  韓國環境部

  韓國產業通商資源部

  韓國貿易協會