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美國立法反制中國的經濟脅迫行為之觀察

  美國共和黨參議員楊(Todd Young)和民主黨參議員昆斯(Chris Coons)於2023年2月8日在聯邦參議院提出「2023年反制經濟脅迫法法案」(Countering Economic Coercion Act of 2023),目的在於提供美國總統和行政部門新的政策工具,強化美國與國外夥伴之貿易及商業關係,減少這些關係受到中國經濟脅迫措施的影響。該法案授權總統針對反制經濟脅迫而行使若干措施,包括:降低關稅(針對國外夥伴)、增加進口關稅(針對經濟脅迫手段使用國)、加速出口許可決定和監管的行政程序、向國會尋求撥款等措施。

一、美國針對的是經濟脅迫行為而非經濟制裁行為

  經濟脅迫(economic coercion)與經濟制裁(economic sanction)都是利用非軍事之經濟手段對目標國家實施壓力,進而造成戰略政治目的,兩者表面看似相近,但實施內涵存在差異。經濟制裁被定義為出於外交和安全政策目的而取消既有貿易和金融關係,透過限制貿易、金融與其他商業活動對某個國家實施壓力,各國政府和聯合國、歐盟等國際機構實施經濟制裁以懲戒危害其利益或違反國際行為準則的實體,經濟制裁已被用於達成一系列外交政策目標,包括反恐、禁毒、促進民主和人權、解決衝突與網絡安全[1]。經濟脅迫(特別是中國的經濟脅迫)通常指一國或團體使用「非正式手段」,如經濟壓力或威脅,迫使其他國家或團體屈服於其要求的行為[2]。對比之下,經濟脅迫通常是以較為隱蔽及難以追踪之行為,而經濟制裁行為則同常是公開的且擁有明確目標,此外經濟制裁可能由一個、多個國家或國際組織制定及實施,但經濟脅迫現階段觀察則通常是由單一國家或團體單方面實施。

  中國經濟脅迫與一般經濟制裁差異性可以由實施目的、型式與合法性加以觀察 [3]

  • 目的不同:中國經濟脅迫的目的通常是促使目標國家採取∕放棄某些行動或屈服於特定國際政治立場,而經濟制裁的目的是懲罰目標國家的某些違反國際公約或不適當之行為或政策。
  • 形式不同:經濟脅迫通常是針對個別企業或產業,利用市場優勢對其施加壓力,而經濟制裁通常是對整個國家實施制裁,限制其與國際社會的經濟往來。
  • 透明度不同:經濟脅迫通常是利用市場力量進行非正式的商業行為干擾或限制,而經濟制裁通常需要國際社會的支持和認可,並在國際法架構下或按國際慣例進行。

  因此,經濟脅迫和經濟制裁都是利用經濟手段對目標國家施加壓力,但目的、形式、透明度皆有所不同,美國這次立法目的是針對經濟脅迫行為而非經濟制裁行為。

二、法案主要保護的是美國盟友

  根據立法背景觀察,可推斷美國「2023年反制經濟脅迫法法案」主要目的是賦予美國總統更多權力,以應對中國對美國經貿盟友的經濟壓迫行為,而所謂美國經貿上的盟友通常指與美國經濟關係密切,且在政治、經濟、安全等方面彼此都擁有相同利益和價值觀之國家,也就是美國一直強調的志同道合(like-minded)夥伴。由此觀察,該法案與近來美國在印太地區推動的印太經濟架構(Indo-Pacific Economic Framework, IPEF)應有一定程度關聯性。IPEF目的本就是強化美國在印太地區的經濟影響力,進一步深化美國與印度、日本和澳大利亞等多個盟友之間的經濟合作關係,並以此作為跟中國角力的工具,而「2023年反制經濟脅迫法案」的目標是保護美國及其盟友的經濟安全,並對中國針對美國盟友實行經濟脅迫的國家實施制裁和懲罰,因此法案推動與IPEF有密不可分的關係,可將其視為美國鞏固並確保IPEF順利推動的政策工具,為美國強化在印太地區經濟影響力的重要手段之一。

三、臺灣是否成為法案保護對象?

  臺灣為美國第8大貿易夥伴,其一向是美國在印太區域重要盟友,與美國維持著緊密的關係。雖然臺灣並非IPEF成員,但近來臺美之間透過「臺美21世紀貿易倡議」進一步加強彼此之間的貿易及投資關係,提升雙方的經貿合作和互信,故臺灣是美國的重要經貿夥伴及民主盟友顯而易見。觀察法案的目的之一就是為了支持美國的盟友和夥伴,特別是在面對中國的經濟脅迫時提供快速經濟支援,臺灣作為一個美國重要的且價值觀相近的貿易夥伴,且經常成為中國施加經濟脅迫手段之對象,相當大程度可能受益於該法案中有關貿易進出口輸入條款,應密切觀察後續法案發展動向。

四、歐盟與日本亦相當關切中國經濟脅迫行為帶來的影響

  除美國之外,全球各國已開始重視關切中國經濟脅迫行為帶來的影響。以立陶宛為例,立陶宛在2021年11月開設了「臺灣代表處」,此一舉動被中國視為違反其政治立場,引發中國實施經濟壓迫行動,包括對立陶宛實施禁運及禁止中國企業與立陶宛企業合作,不僅立陶宛國內企業受影響,對立國境內的跨國公司也產生不少經濟成本,引起歐盟高度關注。

  歐盟議會及理事會目前正在考慮引入的新工具為「反脅迫工具」(anti-coercion instrument),反脅迫工具目的在於使歐盟能更有效地因應來自其他國家的非軍事性脅迫行為,並保護其成員國和企業的利益。雖然「反脅迫工具」並非特別針對中國,但該工具目的係幫助歐盟能夠因應類似於中國經濟脅迫行為對歐盟所產生之挑戰,「反脅迫工具」提議一旦成為法律,歐盟委員會將能夠自主調查有關迫使行為的指控。進一步來說,倘歐盟認定存在脅迫行為,歐盟委員會將代表歐盟與相關第三國進行對話,透過直接談判、調解或國際仲裁管道協商解決方式,歐盟亦可能尋找面臨相同脅迫問題的其他國家進行合作,共同尋找多邊解決方案。若協商失敗,歐盟會針對相關第三國之貿易、服務與投資等實施報復措施,報復措施另包括限制第三國公共採購、資本及產品授權進入歐盟市場,也無法參與歐盟所資助的研究計畫[4]

  日本方面,身為今(2003)年G7峰會主席國,希望G7國家採取協調一致的措施,防止中國對其貿易夥伴實施的「經濟脅迫」行為[5]。就過去歷史觀察,日本因 2010 年釣魚臺海域撞船事件,曾遭中國限制稀土出口至日本[6],此一出口限制對日本製造業供應鏈產生諸多不利影響,加上日本也早已觀察到近來中國經常在特定事件後對象是臺灣與澳大利亞等國家採取類似的出口限制措施,因此日本除了是中國經濟脅迫手段受影響者,也察覺中國經常以經濟脅迫方式威脅其他國家。日本現階段因應經濟脅迫方式除了利用目前推動的經濟安全法來降低關鍵領域對他國之依賴,今年更強調全球主要民主國家應以團體戰方式,在出口管制、提高供應鏈韌性及能源安全等方面進行深度整合,並加速WTO改革以恢復其正常功能之運作,透過合作方式抑制中國大陸經濟脅迫行為之不當使用。

五、小結

  近來中國經濟脅迫行為引起美國、歐盟與日本高度關注,究其原因乃在於中國已是全球最大經濟體之一,對世界經濟的影響力早無法與過去相互比擬,且一直以來越來越多國家加深對中國市場及供應鏈的依賴關係。一旦中國可以恣意施加經濟脅迫手段,這些與中國經貿連結甚深國家的經濟和貿易將受到威脅,不僅國內經濟安全被削弱,亦會破壞以規則為基礎的國際秩序,在自由市場與全球供應鏈關係的牽動下可能連帶影響其他國家的國家安全和經濟利益。

  面對經濟脅迫手段,利用多邊場域與志同道合的夥伴之間的結盟合作來淡化實施國的影響為關鍵所在,故臺灣身為易受中國經濟脅迫手段威脅之經濟體,除與其他國家加速恢復WTO爭端解決功能,亦應加強與國際社會的合作,尤其是與盟友之間的合作,此將助於制止中國經濟脅迫策略任意施加於我國。但應注意的是,我國與其他國家結盟目的並非完全斷絕與中國貿易往來,僅是導正經濟脅迫手段對於全球經濟與貿易之扭曲效果,中國如果能遵守國際秩序,避免經濟脅迫行為不當利用,我國仍應抱持正面開放態度,維持與之正常經貿往來,共同促進全球經貿健全發展。


[1] Masters J., (2019), “What Are Economic Sanctions?” Council on Foreign Relations, https://www.cfr.org/backgrounder/what-are-economic-sanctions.

[2] Glaser, B. S., (2021), “How China Uses Economic Coercion to Silence Critics and Achieve its Political Aims Globally,” Statement before the Congressional-Executive Commission on China. https://www.cecc.gov/sites/chinacommission.house.gov/files/documents/CECC%20Hearing%20Testimony%20-%20Bonnie%20Glaser.pdf.

[3] 1. Ferchen, M., (2023), “Does China’s Coercive Economic Statecraft Actually Work?” United States Institute of Peace. 2. Pape, R. A. (1997). Why economic sanctions do not work. International Security, 22(2), 90-136. [3] 李俊毅(2021),「中國的經濟脅迫:必要但效果不一的工具」,《國防情勢特刊》,第12期,頁11-19。

[4] Szczepański, M., (2022), “China's economic coercion Evolution, characteristics and countermeasures,” European Parliamentary Research Service (EPRS).

[5] Anstey, C., (2023), “Japan Wants G-7 to Team Up Against ‘Economic Coercion’ by China,” Bloomberg, https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-01-05/japan-wants-g-7-to-team-up-against-economic-coercion-by-china?leadSource=uverify%20wall.

[6] 蔡增家(2010),釣魚台事件後的中日關係與國際效應,《海峽評論》,第239期,頁30-32。