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WTO承諾與實際情況差異之評析—以銀行部門為例
日期:2008/07/17
作者:台灣WTO中心研究員兼經濟展望中心主任 王儷容

  根據王儷容(2005)及Wang, Shen, Liang (2008)【註1】研究中,用以衡量WTO會員金融開放程度之金融自由化指數(financial liberalization index)顯示,台灣之保險開放程度在WTO93個會員中名列第十一名,銀行與其他類(如證券、期貨等)排名第十八名,以上兩者合計之整體金融服務貿易開放程度則排名第九【註2】,已進入前十名,表現相當亮眼。惟在實際上,各界普遍認為金融自由化程度較台灣為高之香港、新加坡、瑞士、美國,其在上述排名之表現卻皆較台灣遜色,究竟其中原因何在?

1. WTO金融承諾與實際情況有所差異之原因

  有關上述現象之可能原因,試剖析如下:第一,一般業者或民眾感受較深之金融監理自由程度,可能大多在於審慎性監理(prudential regulation),如主管單位對於業者可從事之業務規範、對於業者開發金融商品之態度、對於最低資本之限制等,這些較細節性之審慎性監理措施,並不在WTO金融承諾與限制之範圍內,因此,在WTO之下較為開放,並不表示實際上亦較為開放;對於許多WTO會員而言,審慎性監理措施常被運用為變相之金融貿易障礙,藉此保護國內業者,如眾所皆知中國對於保險業現存之「532條款」【註3】,即在WTO貿易政策檢討場合中常被其他會員提及。

  第二,由於WTO下之承諾具有拘束力,會員提出之後無法走回限縮之路,且承諾國若未遵行其開放承諾,則可能需要面對其他會員在WTO中提出爭端解決之控訴或指責,因此多不願意做出正式承諾。然而,在實際上,許多國家認知到自動性或志願性自由化對其本身經濟之發展係有正面之效應,故實際之自由化程度往往超出其在WTO中之正式承諾;此種承諾可依各國之實際需求進行彈性調整,萬一走過頭亦可隨時撤除,不需面對會員於WTO場域上之正式抗議壓力。

  以下本文將引用Barth, Marchetti, Nolle, and Sawangngoenyuang(2008)【註4】之分析,就已開發和開發中會員在銀行部門於WTO中之承諾,和世界銀行實際情況統計資料,做出比較。至於保險、證券與其他金融業,則待找到涵蓋內容較為周延之可靠資料後,再予以分析。

2. WTO金融承諾與實際情況之比較

  (1) 市場進入之要求與允許銀行經營業務方面----實際情況

  為了比較WTO之金融承諾與實際之情況,表1【連結到表1】列出針對世界銀行資料中,有足夠實際情況合計資料的123個國家,其在市場進入(market access, MA)方面之要求,與其允許銀行經營業務項目的統計數據,並依開發程度作出分析。由表1【連結到表1】可見,在實際運作時,已開發國家和開發中國家有許多相似之處。所有已開發國家和絕大多數開發中國家允許外資透過購併、建立子公司、或分支機構等方式進入該國銀行業,也允許非金融業者持有商業銀行的股權。此外,在國民待遇(national treatment, NT)方面,多數開發中和已開發國家(分別為73.4%和62.1%)對於外資銀行和本土銀行採行相近的最低資本要求。然而,開發中國家金融體系發展相對落後,普遍較缺乏存款保險機制;對於銀行業者能否兼營其他金融業(證券、保險)的業務,開發中國家的開放程度也普遍較已開發國家為低,其中以保險業務開放程度最低(保險承保和銷售分別28.7%和62.8%);此外,在允許銀行兼營承保業務的程度方面,無論是開發中或已開發國家的實際開放程度都不高,分別為28.7%和41.4%。

  至於銀行所有權部分,42.9%的已開發國家具有官股銀行(即政府持股50%以上),在開發中國家部份,此一比例則高達65.1%。此外,約有86.4%的已開發國家市場存在一家以上外資銀行(即外資持股50%以上),而97.5%的開發中國家市場存在一家以上外資銀行。

  (2) 外資銀行實際持有之股權與WTO下對外資持有銀行股權的限制

  表2【連結到表2】將外資銀行實際持有之銀行股權(根據世界銀行普查)與WTO下對外資持有銀行股權的限制加以比較可發現:在WTO下有限制並不代表該國對外資銀行完全不開放,而在WTO下無限制也不代表實際上對外資銀行的開放程度很高。根據外資銀行所持有銀行資產比例將國家分為0%~25%、25%~50%、50%~75%及75%~100%四組;另外,根據國家是否對外資銀行股權設限或是否宣稱有股權設限,將國家分為「WTO下有限制」與「WTO下無限制」兩組。從表2【連結到表2】的結果可歸納以下兩個結論,首先,在外資實際持有銀行股權比例介於50%~75%及75%~100%的國家中,分別有50%及34.8%的國家在WTO下有限制,遠高過0%~25%及25%~50%兩組中在WTO下有限制的國家比例,在外資銀行實際持有之銀行股權在50%以下的62個國家中,不到五分之一的國家在WTO下有限制。第二,開發中國家與已開發國家在WTO下對外資銀行開放程度有很大不同,已開發國家中沒有任何一個國家在WTO下對外資銀行持有的銀行股權有限制,而開發中國家卻有超過三分之一的國家在WTO下對外資銀行持有的銀行股權有限制。

  (3) 市場進入之要求與允許銀行經營業務方面----WTO承諾與實際情況之比較

  由表3【連結到表3】可見,除了對最低資本要求外,實際情況和WTO承諾都存在不小的差異;一般而言,實際情況比WTO承諾更為開放的比例較高。在外資銀行進入當地市場的方式(購併、子公司、分支機構)中,多數國家實際情況都相當開放,開放程度高於在WTO的承諾:所有在WTO並未承諾開放的國家裡,實際情況卻較為開放的比率為100%(可以透過購併和子公司方式)和85.7%(可以透過建立分支機構方式)。另一方面,在WTO承諾開放外資以設立子公司和分支機構方式進入該國市場、但實際上卻有限制的,分別只有1個和5個國家,比率都在10%以下;WTO承諾允許透過購併進入當地市場的,更是盡數開放其市場。

  關於允許銀行從事的業務,所有在WTO並未承諾開放的國家裡,分別有84.9%、70%、72.8%實際上對於銀行經營證券承銷、證券自營和經紀、共同基金採取較為開放的態度,對於保險業務也有31.8%的比率。另一方面,在WTO承諾開放的國家裡,實際上對於銀行經營證券承銷、證券自營和經紀、共同基金、保險承保和銷售卻較有限制的比率,分別為2%、5.7% 、28.6%及 23.1%,皆在30%以下。

  (4) 市場進入之要求與允許銀行經營業務方面----WTO承諾與實際情況依開發程度區分之比較

  WTO承諾和實際情況的差異若按國家開發程度區分,見表4【連結到表4】,在承諾開放的已開發國家中,分別有10個和5個國家對於最低資本要求和限制銀行業經營共同基金業務項目,實際所持立場較WTO承諾限制來得多,其餘項目都確實開放。然而以承諾開放的開發中國家而言,只有允許外資以購併和子公司進入市場是依承諾開放,其餘項目都有出現實際的限制,其中尤以對共同基金業務實際設限的比率最高,達53.9%。另一方面,在WTO承諾下並未開放的開發中國家裡,有為數不少的國家實際上是採取較為開放的態度,除保險業務(28.6%)外,在其他項目實際上較為開放的比率都達50%以上。總結上述,關於進入市場要求及允許銀行從事的業務,許多國家在WTO承諾與實際情況存在差異;雖然開發中國家的限制較已開發國家來得多,但其也出現實際上比在WTO承諾更為開放的情形。

  (5) 市場開放程度部分----WTO承諾與實際情況之比較

  表5【連結到表5】是關於各國市場開放(Market Access, MA)程度的衡量。有關此部分納入衡量市場開放程度之內涵,係包括:銀行進入與執照、進入之型態(經由購併、子行、或分行)、最低資本要求、分支據點之擴充、董事會成員、外資持股限制、外資銀行集中度、准許經營證券活動、及准許經營保險活動。市場開放指數愈小,代表開放程度愈高,如:完全未予限制則得到0分,完全禁止者得到1分,部份開放者是限制程度給予0.25~0.75之分數。接著,在依據各個項目再市場開放中之相對重要性各自給許不同之權數,如:外資持股限制係乘以15,至於董事會成員則乘以5。最後,將以上經過加權後之分數予以加總,即為表5【連結到表5】呈現之數字。將實際情況的市場開放指數減去WTO承諾的市場開放指數,即為其差異度。差異度的正值愈大,代表實際情況的限制程度高於WTO承諾愈多;差異度為負值則表示實際情況較WTO承諾開放,負值的絕對值愈大,則代表實際情況相對WTO承諾開放的程度愈高。由表5【連結到表5】可見,在65個有充足資訊可以衡量實際情況的開放指數之國家中,只有2個國家實際情況和WTO承諾相符;共有34個國家實際限制較WTO承諾為多,其中差異度較低(<10)的國家共15個,而實際限制超過WTO承諾較多者(差異度≧15)共12個國家,差異度介於期間者共7個,。此外,在29個實際情況較WTO承諾更為開放的國家中,將近三分之二的國家實際開放的程度超過WTO承諾甚多(差異度絕對值≧10)。

  (6) 國民待遇部分----WTO承諾與實際情況之比較

  表6【連結到表6】將各國對外資銀行實際上的歧視(NA)程度與在WTO下的承諾加以比較,並著重在兩者之間的差異,正值代表實際上對外資銀行的歧視程度高於在WTO下的承諾。有關此部分納入衡量不符國民待遇(即歧視)程度之內涵,係包括:針對執照要求、准許經營證券活動、及准許經營保險活動,此三者之加總。從表6【連結到表6】的總結中可以發現,在65個國家中,有42個國家實際上對外資銀行的歧視程度高於該國在WTO下的承諾,19個國家實際上對外資銀行的歧視程度低於該國在WTO下的承諾,4個國家實際上對外資銀行的歧視程度等於該國在WTO下的承諾。開發中國家在WTO的承諾下對外資銀行歧視程度高,但實際上的歧視程度較低;已開發國家在WTO的承諾下對外資銀行歧視程度低,但實際上的歧視程度高,雖然已開發國家在WTO下承諾對外資銀行的歧視程度低於開發中國家,但開發中國家實際上對外資的歧視程度卻較其在WTO中之歧視為低。


【註1】 王儷容(2005),「服務業之經濟影響評估」,WTO新回合談判對我國經濟之影響評估—計量模型分析 第五章,外交部/經濟部國際貿易局委託計畫,中華經濟研究院;Wang, Shen, Liang (2008): Wang, L. R., C. H. Shen, and C. Y. Liang (forthcoming), "Financial Liberalization under the WTO and Its Relationship with the Macro Economy", in T.Ito and A. K.Rose, (eds.), International Financial Issues in the Pacific Rim: Global Imbalances, Financial Liberalization, and Exchange Rate Policy, EASE Volume 17, University of Chicago Press. 
【註2】 此一排名視歐盟成員為一個會員。假若將歐盟成員分開排名,則上述排名即成為:26, 39, 29。
【註3】 大陸開放外資設立保險公司是以「532條款」作為門檻,即總資產至少50億美元、設立達30年及成立代表處滿二年。
【註4】 James R. Barth, Juan A. Marchetti, Daniel E. Nolle and, Wanvimol Sawangngoenyuang , 2008, “WTO Commitments vs. Reported Practices on Foreign Bank Entry and Regulation: A Cross-Country Analysis”, manuscript.