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後配額時代的中美紡織品貿易與障礙(下)
日期:2008/12/25
作者:中華經濟研究院台灣WTO中心 汪威錞顧問

四、後配額時代美國的進口保護措施

  如上所述,監視措施本身其實並非貿易限制措施,它充其量只是一種進口預警機制。但重要的是,根據監視措施,如果發現來自中國的紡織品對美國造成市場干擾或威脅時,包括反傾銷及反補貼在內的各式各樣的貿易保護措施立刻接踵而來。

  因此,當中國正在為這一實施已達3年之久的中美「紡織品協議」正式告別歷史舞台而高奏凱歌的同時,美國已然悄悄祭出保護主義的大旗,築起重重的貿易障礙,以阻止中國紡織品入侵,因而形成所謂「低圍牆,高籬笆」的另一種貿易壁壘。根據WTO規範及美國現行法律,美國在後配額時代對來自中國的紡織品所得採取的貿易保護措施如下:

  (一)貿易救濟

  1、反傾銷加上「市場經濟地位」

  根據2001年「中國加入WTO議定書」第15條規定:在根據GATT1994年第6條及「反傾銷協定」確定價格可比性時,如中國受調查的生產者不能證明生產該國的產品在製造、生產及銷售方面具備市場經濟條件,則WTO進口會員可使用不依據中國國內價格或成本進行嚴格比較方法。本規定應在中國加入WTO之後15年內終止(即2016年12月10日)。

  依此規定,中國在2016年12月10日前,一般是被認定屬於非市場經濟的國家。雖然迄至今(2008)年上半年為止,全世界已有77個國家承認中國為市場經濟國家,但是作為世界兩個最大經濟體的美國及歐盟,迄今仍未承認中國為市場經濟國家。因此,對於美國而言,中國企業除非證明其具備市場經濟條件,即不會被視為具有市場經濟地位,美國則得對其產品實施歧視性的反傾銷措施。

  反傾銷是反制外國業者售價低於正常價格的貿易救濟措施,可以適用於市場經濟國家,亦可適用於非市場經濟國家。由於中國被認定為非市場經濟國家,反傾銷案的發起國可以任意選擇其所認為與中國經濟發展水準大致相當的市場經濟國家作為代替國,引用該國的成本數據計算所謂「正常價格」,而不使用中國的原始數據,作為確定傾銷的幅度。在中國過去被指控反傾銷的案件中,印度、新加坡、泰國、印尼、韓國,甚至澳洲及美國等,均曾被選擇作為代替國。即以新加坡為例,其勞動生產價值比中國高出20倍以上。如果新加坡被選擇作為代替國,則中國產品在國際市場的競爭力將喪失殆盡。

  然而,反傾銷的威力還不只是它可以課征高額的反傾銷稅,更令業者害怕的是它會造成營業的不確定性。因為只要反傾銷調查之申請一經提出,直接受到影響的就是進口商的信心,大量訂單隨之立即流失,而且纏訟往往長達3至5年之久,最後即使獲得平反,對於業者的傷害已然構成。譬如1989年美國對臺灣人造纖維質毛衣課征21.3%的反傾銷稅,雖然臺灣於1994年獲得終裁勝訴的判決,但是毛衣業的榮景已經不再。

  根據WTO的報告,近年來,雖然全球反傾銷調查案的件數有下降的趨勢,但是中國一直是最大的受害國。自1995年至2006年,全球發起反傾銷調查案的件數計為3,044件,其中有536件是針對中國而發起的,佔總件數的17.6%。中國已經連續12年成為全球遭受反傾銷調查案最多的國家。今年上半年,在全球發起的85件反傾銷調查案件中,亦有35件是針對中國的。自從2001年中國加入WTO以來,僅美國就對中國發起31件反傾銷調查案,佔美國所有反傾銷案的25%。相較之下,1993年至2000年美國對中國則只發起24件反傾銷案。在針對中國發起的反傾銷調查案中,雖然涉及紡織品調查案的件數不多,根據中國進出口商會的資料顯示,自從2006年至2008年上半年,全球對中國紡織品發起反傾銷及一般性防衛措施的調查案共計18件,涉案金額5.4億美元,這對中國紡織品每年超過1,000億美元的出口所佔比例極小,影響不大。但是隨著2008年底中美「紡織品協議」到期,中國紡織品對美國出口可能在短期內重現2005年急速激增的現象,從而為美國利用反傾銷對中國紡織品實施限制提供有力的藉口。尤其是在2016年以前,中國仍然受到非市場經濟地位的制約,更容易誘致發起之會員的濫用。因此,中國已經有人提出警告,未來幾年,將是美國對中國紡織品實施反傾銷的高發期。

  美國全國紡織業組織協進會(National Council of Textile Organisation, NCTO)主席強斯頓(Case Johnston)表示:該組織正密切注意中美「紡織品協議」到期後可能發生的貿易救濟。他透露:目前NCTO已對12起中國紡織品可能涉及反傾銷的案件進行關注。這即預示著美國產業界正在醞釀掀起新一波的反傾銷浪潮。

  2、反補貼

  反補貼是反制外國政府對其本國供應商提供補貼的貿易救濟措施。不同於反傾銷,反補貼本來只能適用於市場經濟國家,不能適用於包括中國在內的非市場經濟國家。因為非市場經濟國家通常是指共產國家或社會主義國家,在理論上,共產主義國家或社會主義國家的所有企業若不是屬於國家所有,就是基本上接受國家財務的支持,所以無法從政府的補貼測量其對企業營運的影響。在1983年美國喬治城鋼鐵公司與大陸鋼鐵公司就來自捷克及波蘭的鋼絲繩向美國商務部提起反補貼調查一案,美國商務部即裁定反補貼不適用於非市場經濟的國家。不過,2005年7月,美國國會通過「美國貿易權利執行法案」,准許對來自非市場經濟國家進口的產品採取反補貼措施。2006年10月13日,美國商務部裁定對中國銅板紙徵收反補貼稅,這是美國第一次推翻美國自1983年以來對於反補貼不適用於非市場經濟國家的原則,而為美國未來對非市場經濟國家採取反補貼措施創建了先例。

  必須特別指出的,美國所有的反補貼都是與反傾銷合併調查的。自從2006年10月美國對中國銅板紙發起首宗反傾銷及反補貼的「兩反」合併調查以來,迄至今年9月為止,在不到2年的時間內,美國已對中國發起13件「兩反」調查案。即在今年5月至9月間,已有中國標準鋼管、矩形鋼管、復合編織袋及非公路用輪胎等4起「兩反」調查案,被裁定有不公平的傾銷及補貼事實,並徵收高額的反傾銷稅及平衡稅。

  其實,所謂「兩反」合併調查案本身就是矛盾,因為反傾銷與反補貼在本質上根本就是兩個互不相容的概念。美國卡內基基金會(Carnegie Foundation)研究員蓋保德即認為:由於不承認中國的市場經濟地位,美國在反傾銷問題上可以任意選擇第三會員作為「代替會員」,輕易對中國產品實施反傾銷措施。美國既然不承認中國的市場經濟地位,並享受了實施反傾銷措施的好處,就不能再在同一案件上繼續採取反補貼措施。美國這種自相矛盾的政策是錯誤的。他說:「中國既然已經承擔了作為非市場經濟國家帶來的成本,美國的上述行為則似乎違反了中國作為非市場經濟國家所應享有的權利」。最後,蓋保德並坦白指出:美國這樣做法完全是出於政治考量,意在「取悅特殊利益團體,比如影響力非常大的農產品遊說團體」【註3】。

  針對前述美國對中國4起「兩反」合併調查案的裁定,中國已透過中國常駐WTO代表團致函美國,正式向美國提起WTO爭端解決機制下的諮商請求。中國常駐WTO代表團的一項聲明表示:「在美方決定對中國輸美產品發起反補貼及反傾銷合併調查後,中國政府高度關注,多次在不同場合闡明中方力場,反對美方在反補貼及反傾銷調查的不公平做法,但雙邊對話始終沒有解決中方的關注」。按照WTO相關規定,爭端雙方的諮商如果在60天內沒有結果,申訴方即可要求WTO成立專案小組對該案進行調查及裁決。

  對中國而言,反補貼可能造成的傷害較之反傾銷有過而無不及。不同於反傾銷,反補貼不僅是針對個別企業,且亦針對政府的政策,所以反補貼調查一經發起,其涉及的範圍遠較反傾銷更為廣泛,不僅是個別的企業,而是整個行業,甚至是數個行業,而政府的行為也將成為調查的對象。特別是中國目前正處於從開發中國家轉型為新興工業國家的過渡期,政府的政策經常扮演著重要推手的角色。譬如中國很多城市都設有經濟開發區,今後所有在經濟開發區內的公司都有可能被視為享受了政府的補貼【註4】。

  由於反補貼調查涉及的範圍廣泛,而且包括政府的每一個政策及項目,殺傷力特別強大,所以成為遊說團體向美國政府進行遊說的最愛。今年8月,在美國全國紡織品組織協進會(NCTO)強力的推動下,有73個美國眾議院議員致函美國總統布希,函中指稱中國政府對其紡織品業者提供63項補貼,要求美國政府展開深入的調查。因此,反補貼已經成為中國對美國貿易必須嚴肅面對的一個全新的「戰場」。

  3、其他美國「1974年貿易法」的相關條款

  (1)一般性防衛措施:201條款

  一般性防衛措施是WTO「防衛措施協議」第19條所規定的保護國內產業免受進口損害的一種貿易救濟手段,又稱「脫身條款」(或稱「免責條款」及「例外條款」,Escape Clause)。因此,一般性防衛措施制度設計的基本精神與反傾銷及反補貼不同,並非是對不公平貿易的救濟,而是在公平競爭的前提下,如果某一產品的進口對進口國國內的產業造成嚴重損害或嚴重威脅時,進口國有權採取適當的措施,以對本國產業進行救濟或扶助。由於一般性防衛措施對本國產業起到了安全閥的作用,所以亦有自由貿易的「安全閥」之稱。

  美國「1974年貿易法」第201條款即是根據WTO「防衛措施協定」的精神而制定的一項國內法規。根據該條款規定,美國國際貿易委員會(International Trade Commission, ITC)對進口產品增加,如經調查證實對美國產業造成嚴重損害或有嚴重損害之虞時,將向美國總統提出採取進口救濟措施之建議,包括:提高關稅、關稅配額、數量限制、貿易調整,以及上述各項措施之合併實施。

  2002年,美國即曾運用201條款對來自中國進口的鋼鐵實施長達3年的高關稅,最高為30%。同年11月18日,美國又決定對來自中國進口的針織布、胸衣及袍服等3類產品實施紡織品特別限制措施。

  (2)特定產品過渡性防衛措施:421條款

  根據2001年「中國加入WTO議定書」第16條規定:如果WTO會員認為原產於中國的產品對該會員的同行業造成市場干擾或威脅,則該會員有權對中國相關產品採取為期2至3年的撤銷減讓或限制進口措施。該條款的適用期為中國正式加入WTO後12年(即2013年12月10日)。此即一般所稱的特定產品過渡性防衛措施條款。

  1999年11月,中美達成中國加入WTO的協議。美國同意不再對中國使用歧視性的美國「1974年貿易法」的406條款(即特別針對來自共產國家進口所造成市場擾亂的救濟措施),但是擔心中國加入WTO後,享有優惠待遇的中國產品勢必對美國國內市場造成衝擊,所以堅持在中國加入WTO後的12年內,美國得對中國產品採取一種類似406條款的「特別防衛措施」(Product-Specific-Safeguard),並將其納入「中美關係法」之中。後來,美國又成功地說服中國將「中美關係法」特別防衛措施的內容變成2001年「中國加入WTO議定書」的第16條及其相關文件。美國「1974年貿易法」的421條款即為體現2001年「中國加入WTO議定書」第16條所修訂的國內法。

  根據421條款,在2013年12月16日前,ITC對來自中國的特定產品,如經調查證實對美國同行業造成市場干擾或威脅時,ITC將向美國總統提出採取撤銷減讓或限制進口措施之建議。後者通常包括:提高關稅、關稅配額及數量限制等。自從2001年以來,ITC共對來自中國的4項產品,包括:鋼線衣架、軸承傳動器、可鍛性鑄鐵供水管件及環桿非合金鋼管等,經調查證實有造成「市場干擾或威脅」之事實,但最後均被美國總統以「採取進口救濟不利於美國國家利益」為由,予以否決。另在涉及煞車鼓和煞車盤,以及內置彈簧組等2項產品的調查案中,ITC則自行認定並無「市場干擾或威脅」事實之存在。

  421條款與201條款主要不同之處在於421條款只是針對中國的產品,而201條款則是針對所有國家的產品,所以一旦某國對中國產品採取過渡性防衛措施,將會導致中國產品的貿易轉向(Trade Diverting Effect),從而引起其他國家的連鎖反應。譬如A國對中國產品採取過渡性防衛措施,B國就可以中國對A國的產品無法出口,將會轉向出口到B國為藉口,而同樣也對中國產品採取過渡性的防衛措施。

  (3)中國產品貿易轉向防衛措施:422條款

  422條款也是美國「1974年貿易法」為了體現2001年「中國加入WTO議定書」第16條所修訂的一個條款,它是421條款的一個補充條款。根據422條款的規定,如果ITC調查證實,中國為避免或補救某一進口國的市場干擾而採取的行動,或某一進口國為避免或補救來自中國的進口產品對市場造成干擾而採取的行動,導致或可能導致貿易顯著轉向到美國市場時,ITC將向美國總統提出對中國產品採取進口限制措施的建議。

  (4)301條款

  301條款是美國「1974年貿易法」的通稱,有狹義及廣義之分。狹義的301條款是指美國「1974年貿易法」的第301條,亦稱一般301條款。廣義的301條款是指美國「1988年綜合貿易與競爭法」第1301節至1310節的內容,其中包括一般301條款,特別301條款,以及超級301條款,三者概括稱為美國301條款制度。

  一般301條款是美國針對不公平貿易,如違反協定、限制進入市場或其他損害美國利益等行為採取單邊報復的立法授權條款。根據該條款規定,美國貿易代表署(the United States Trade Representative, USTR)可以對其認為從事不公平貿易的國家進行調查,結果如屬實,可由美國總統決定採取提高關稅、限制進口,以及停止有關協定之實施等報復措施。

  特別301條款主要是針對那些未對智慧財產權提供有效保護的國家,而超級301條款則是針對限制美國產品及勞務進入其市場的國家。根據該2條款規定,USTR可自行對上述國家進行調查、認定,以及採取報復措施,但是仍須在美國總統的指示下進行。

  2006年4月28日,USTR公佈的特別301報告,即曾將中國及俄羅斯列為重點觀察名單的首位,以嚴密觀看。美國認為中國各地執行智慧財產權情況甚不理想,已經到達「無法接受的程度」。

  (5)337條款

  337條款原是美國1930年關稅法的第337節,後來幾經修訂而成為現在的337條款。該條款授權ITC對於進口領域內的不公平行為擁有廣泛的調查權及裁定權。根據337條款規定,產品進口過程若存在「不公平行為」或「不正當手段」,且對美國國內相關產業造成實質損害,ITC於根據美國國內企業的申請調查屬實後,則可頒布命令,禁止該項產品進口。

  根據過去案例分析顯示,所有337條款的案件,不是涉及包括專利權、商標權、著作權等在內的智慧財產權的侵權,就是涉及較為廣泛的高科技產權,如資訊產權或其他與智慧財產權有關的權益。由於根據337條款可以下達禁制令,常讓業者聞之色變,所以337條款是目前世界上殺傷力最大的貿易保護手段。

  根據資料顯示,ITC在2004年以前大約發起100件337條款的調查案,其中只有5件未被美國總統批准。在上世紀80年代,337條款的調查案主要是針對歐洲及中東國家,90年代主要是針對臺灣、韓國及中國,而到了21世紀,主要是針對中國。近年來,中國企業越來越多地遭受337條款調查,根據中國國家智慧財產局的資料,2003年至2004年,中國遭受337條款調查的案件只有10起,涉及行業有電池、製筆、地板、化工等,而今年僅是1月至9月,就已經有10起之多。

  以上各項貿易救濟措施,除了反傾銷及反補貼之外,201條款、421條款、422條款、301條款以及337條款,由於最終決定權是在美國總統,所以本質上具有高度的政治性【註5】。特別是301條款及337條款,更是美國貿易救濟中威力最強的武器,其核心為憑藉美國市場超大的吸納量,強勢推行美國的價值觀,逼使其他國家接受由美國主導制定的國際貿易準則,而其最終目標則是為美國的國家利益服務,這在一定程度上已經違反了自由貿易的基本精神。

  (二)技術性障礙

  技術性障礙是指一國為維護國家安全或人體健康或安全、動植物生命與健康、生態環境,或是防止詐欺行為及保證產品質量,所採取的一些強制性或非強制性的技術性措施,包括法規、標準、認證、標章或檢疫等方式所形成的貿易障礙。隨著全球貿易自由化趨勢,傳統的關稅障礙及非關稅障礙不斷拆除,技術性障礙便成了目前在國際間盛行的新型貿易障礙。

  技術性障礙包括以技術為核心的綠色障礙(如綠色標準)及社會障礙(如社會責任)等在內的所有阻礙商品自由流通的一切非關稅障礙。範圍十分廣泛,種類繁多,不一而足,而且越來越具隱密性。

  目前國際上通行的與紡織品有關的技術性障礙主要有紡織品綠色標準及社會責任認證等10餘種,茲僅就美國相關的技術性障礙分述如次:

  1、綠色標準:2008年8月14日,美國總統布希簽署「消費品安全改進法案」,規定美國消費者產品安全委員會在2年內必須展開對紡織品生產過程中甲醛的使用作出評估。另美國聯邦貿易委員會亦針對美國「紡織纖維產品鑒定法案:規則及法規」(G/TBT/N/USA/388)提出修正案,目前正在徵求評論意見之中。

  2、社會責任標準:主要是由美國國際勞工組織推動的SA8000(Social Accountability8000),並由國際社會責任認證機構負責審核認證。SA8000是指公司(包括生產商及供應商)對於整個社會應肩負起應有的責任,透過對國家規定的一些關於人權、平等機會、生活基本需要、合理的勞工待遇,以及健康與安全等法規的遵守及重視,以確保其所提供的產品皆符合社會責任。SA8000自從1997年頒布以後,在國際社會,尤其是在西方發達國家很快即獲得廣泛的支持。迄至2004年底為止,全球共有400個跨國企業獲得此項認證。

五、結論

  隨著中美「紡織品協議」在2008年底到期,中國紡織品貿易即將正式迎來無配額的自由化時代,但是機遇與挑戰併存。因為美國為阻止中國紡織品出口的快速成長,勢必採取更為嚴厲的貿易救濟及技術性障礙等保護措施,此舉可能進一步升高兩國的貿易摩擦。由於中美兩國都是世界上最大的貿易大國,如果相關國家不自我抑制,而任其繼續激化,將使世界貿易長期陷於不安定的狀態。

  所幸,中美兩國在經過近3年多次的交鋒之後,雙方都已懂得如何透過對話來獲取自己所要的東西。中國商務部在前述發表的聲明中說:為確保紡織部門及其他勞力密集型行業的穩定成長,我們將加速同相關國家對話及交流,確保平穩過渡,為中國的紡織品出口創造一個良好的外部環境。美國貿易代表史瓦布也表示:美國願意通過雙邊對話,而不準備訴諸WTO,以解決有關中美貿易摩擦的問題。

  西方有一句法諺:「和解是金,訴訟是鐵」。中國亦有類似的古諺:「和為貴」、「訟則終兇」。中美兩國能否通過雙邊對話,再創2005年中歐、中美「紡織品協議」雙贏的新局,並為後配額時代世界紡織品貿易建構一個公平合理的新秩序,正在考驗著中美兩國領導人的政治智慧。


【註3】 參閱:美國雙重標準要求中國,http://www.sina.com.cn,2008年9月3日,新華網。
【註4】 參閱:武長海,危險的信號:中國對外貿易領域遭遇新壁壘—反補貼,WTO與法治論壇,http://www.wtolaw.gov.cn。
【註5】 同註三。