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兩岸標準檢測認驗證合作協議之政策意涵分析
日期:2010/04/08
作者:中華經濟研究院台灣WTO中心 李淳副研究員

一、前言

  隨著兩岸經貿正常化發展,未來兩岸商品貿易活動可預期將日趨頻繁,又兩岸高層均表達樂見彼此強化經濟合作之發展,如我國馬總統於其「全球連結」政見關於開啟兩岸經貿協商議題中,即論及推動兩岸產品標準規格化及標準檢測認證規範的協調。對此,2009年4月第三次「江陳會談」時,已將推動兩岸標準檢測認驗證合作列入第四次「江陳會談」的議程,成為第四次江陳會的協商議題,並於2009年12月22日第四次江陳會中,正式簽署兩岸「標準計量檢驗認證合作協議」。此一兼具興利與防弊多重功能(multi-purpose)的兩岸標準計量檢驗認證合作協議,是一個兩岸經貿互動的關鍵「軟基礎設施」,其重要性並不亞於兩岸經濟架構協議(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)與金融合作備忘錄(Memorandum of Understanding, MOU),值得吾人進一步關心。

二、兩岸「標準檢測認驗證合作協議」之主要內容分析

  在性質上,兩岸「標準檢測認驗證合作協議」屬於類似ECFA的架構協議,係為兩岸針對標準、計量、檢驗、驗證和消費品安全等五大領域建立合作機制做出方向性、原則性之規定,同時制訂出未來合作互動之組織安排。具體而言,兩岸「標準計量檢驗認證合作協議」將建立標準、計量、檢驗、驗證認證和消費品安全等五大領域的合作機制。茲簡述其具體工作項目如下:

(一)兩岸共通標準合作

  促進兩岸合作制定推動共通標準,將有助於縮減標準內容差異,使兩岸產業界於設計、生產相關商品時能提前將相關標準資訊納入考量,透過產品規格標準之合作,降低成本與消除貿易障礙,以活絡兩岸商品流通與拓展商機,並協助產業升級。其具體工作項目包括建立標準資訊交流平台,以及掌握台灣各機構組織所推動之兩岸標準溝通管道,並協調、配合辦理兩岸共通標準合作事宜,推動兩岸共通標準交流研討與標準制定相關行動等。

(二)兩岸檢測驗證交流合作

  由於台灣高科技產品與檢測技術較為成熟,建立兩岸檢測驗證交流合作將縮小兩岸產品檢測及驗證程序等之差異性,減少廠商重複檢測及驗證資源的耗費,促進兩岸雙方產品的流通性,進而為產品品質把關。其具體工作項目包含建立兩岸檢測驗證資訊交流平台,進行有關技術法規及檢測驗證資訊交換、推動兩岸檢測驗證交流合作,以及依據國際符合性評鑑機制之運作原則與要求,建置兩岸商品檢驗源頭管理合作機制,以建立雙方相互之間對產品測試、工廠檢查報告及品質管理系統驗證證書之信心。

(三)兩岸認證合作機制

  乃依國際符合性評鑑架構,建立兩岸試驗室認證機構,特別是台灣之全國認證基金會(Taiwan Accreditation Foundation, TAF)與中國合格評定國家認可委員會(China National Accreditation Service for Conformity Assessment, CNAS)之合作管道,推動商品檢測及認驗證機制之相互承認,加強兩岸認證技術交流,使兩岸檢測報告及驗證證書皆能獲得雙方主管機關或使用者接受,並增進兩岸經貿活動的便捷化。其中具體工作項目,尚包含建立兩岸認證機構交流平台,以及運用認證機構交流平台,共同發展具彈性且可減少符合性評鑑成本的認證方式,進而使得雙方所認證之實驗室、檢驗機構及驗證機構之報告或證書能夠獲得彼此承認等。

(四)促進兩岸法定計量及量測標準合作

  促進兩岸法定計量及量測標準交流,推動法定計量交流及度量衡器測試實驗室之相互合作,協助國內傳統度量衡業者根留台灣,生產布局中國大陸。此外更整合兩岸檢測資源,強化國內產業發展所需之量測基礎建設,有助於未來中國能基於相同計量基礎而直接承認我國的檢測報告。在具體合作事項上,包含建立計量資訊交流平台、推動兩岸法定計量技術交流合作,以及促進兩岸量測標準實驗室交流合作,以增進兩岸量測標準的相容性。

(五)建立兩岸消費商品監督預警機制

  建立兩岸權責機關對話管道,推動兩岸市場監督合作,進行消費商品安全資訊交換、不安全消費商品訊息通報及市場監督管理等法規合作,將有效防止不安全商品輸入我國市場,落實源頭管理,確保消費者生命財產之安全。其中主要工作項目,包含推動建立兩岸消費商品安全資訊交流平台,以瞭解、分析兩岸市場監督制度及相關法規、執行單位、分工等資訊,並安排市場監督人員互訪、經驗分享、培訓、短期研究,進而建置兩岸市場監督資訊共通平台,以及推動建置兩岸不安全消費商品快速通報機制,藉由雙方不安全消費商品資訊通報聯絡窗口,就重大突發事件指定緊急聯絡機關相互通報,並建置兩岸不安全消費商品資訊通報網及建構快速通報協處機制,並掌握已輸入消費商品流向,進而即時採取停產、下架、召回等相關必要措施。

三、兩岸「標準檢測認驗證合作協議」之重要性分析

  標準、計量、檢驗、驗證和消費品安全這五大領域都是兩岸經貿進一步密切互動的關鍵配套措施。以標準來說,固然無論是國際或國家標準,原則上都屬自願採用性質,但廠商自願適用標準進行生產後,便能開發出具有相容性且能夠互通之產品,降低研發與生產成本,同時亦可確保產品的品質與增加產品之價值與流通性。另一方面,自願性標準也是許多強制性法規的基礎。例如在強制性商品檢驗制度中,便常常需要納入相關標準成為法規的一部份,作為評估商品是否符合衛生、安全和環境之要求的內容。再如政府採購之規格要求,也常會引用相關標準作為依據。從這個角度觀察,標準雖然是自願性質,但卻是確保產品品質、增加產品價值的軟基礎設施。

  固然目前已有許多國際、國家或產業標準可資依循,且WTO相關規範亦要求應以國際標準為依歸,但對於尚未形成標準的新興產品,若能透過各種機制,引導形成中的標準朝向對自身產業有利的方向發展(最好包含本國所擁有的專利權),以享有「先行者優勢」(first-mover advantage),向來為美日等國重要的經貿策略。觀諸兩岸之產業發展結構,對於如LED照明、數位電視、TFT面版等尚未形成國際標準的新興利基產品,若能透過兩岸合作機制,發展出兩岸「共通」(在同一技術架構下,仍可就自身產業需求制定可相容、互通之標準)標準,並先於歐美日韓等國家推動形成國際標準,則小至兩岸經貿,大至國際市場,台灣廠商除可在產品銷售獲取優勢外,且可藉由全球專利授權擴大利益(使用內含專利之標準時,仍須取得權利人授權),更有助於這些新興產品通過兩岸與全球的強制檢驗與政府採購,是一個具有正外部性的工作。

  就產業發展而言,透過兩岸合作參與標準制定工作及開發大陸內需市場可協助產業升級,使我國產業擺脫過往OEM或ODM的代工型態。兩岸可針對尚未形成國際標準且具備合作利基的新興科技產業進行標準合作,幫助我國產業拓展大陸市場,形成優勢互補的產業鏈,進而布局全球、分散風險。但目前現階段我產品輸銷大陸市場時,由於在檢測標準、檢測程序、認驗證及市場監督等符合性評鑑體系基礎架構運作機制上,仍存在許多差異,且各主管機關間亦缺乏對話管道,因而常需重複檢驗或驗證,平白耗費不少時間與成本。故若能藉由驗證認證合作來降低兩岸貿易的技術性障礙,將有助於台灣產品加速拓展大陸龐大內需市場。而在此一過程中,計量技術之交流與合作,亦可收提高兩岸量測技術水準,進而促進計量產業之發展之效果。特別是透過計量技術提升精密儀器之精確度與穩定度,則是提升檢驗服務,以及維持高科技產業品質穩定與可靠的關鍵。

  其次,晚近世界各國透過雙邊合作機制,強化計量與標準等事項之雙邊合作之機制,成為一種常見之發展。如「美國與加拿大計量與標準合作備忘錄」、「美-日測量合作備忘錄」等,【註1】即為顯例。又日本亦與中國大陸(以及韓國)透過「中日計量標準合作委員會」(Japan-China Cooperation Committee for Metrology And Measurement Standards)之架構,建立進行定期對話與合作關係,【註2】而美國亦與中國大陸於2008年簽訂「中—美關於計量、標準和認證領域合作議定書」。【註3】由此可知,國際間雙邊計量與標準合作機制之盛行。

  事實上,在檢驗與認驗證合作方面,透過雙邊(例如相互承認協定,Mutual Recognition Agreement, MRA),以及與區域合作機制(例如APEC之電信相互承認機制:APEC Tel MRA)等安排,早為國際間認為具有彈性且可減少符合性評鑑成本的方式。例如我國與美、加、澳、紐、星簽署相互承認協定,相互承認強制性領域之電機電子產品符合性評鑑結果(測試報告/證書);與美國消費產品安全委員會(US Consumer Product Safety Commission, CPSC)簽署備忘錄,進行不安全產品資訊交換;並分別與若干國家簽署一般性合作協議/備忘錄,交換分享相關經驗與資訊,並進行技術交流,均屬於透過雙邊協定降低不必要成本,促進貿易之顯例。

  最後,在消費安全方面,近年來中國大陸不安全消費商品問題嚴重,往往造成消費者對中國大陸消費商品的恐慌與不安,並持續引發消費者心理恐慌之連鎖效應,造成國內相關合法廠商重大損失。隨著兩岸經貿關係的正常化,為避免再度發生不安全消費商品流通造成民眾恐慌等類似事件,確有必要推動兩岸消費商品安全合作。除了一方面加強邊境管制及後市場抽查等措施外,如能與中國建立市場監督法規合作機制,促進不安全消費商品訊息交流,以落實源頭管理,將可有效降低不安全產品危害事件之發生。事實上,歐盟與中國大陸在2006年便已建立類似合作機制(亦即歐盟消費商品快速警示系統,Rapid Alert System for non-food consumer products, RAPEX-China制度);在RAPEX-China機制下,雙方除資訊交換外,中國大陸尚將依據歐盟之通報案件進行調查,追蹤其境內不安全商品來源,並自出口端即採取如強化出口檢驗與限制出口等必要預防措施。

  又大陸相關強制性檢測驗證法規、制度較我國繁複,權責分工及執行方式亦有所不同,故如能建立兩岸商品資訊交流平台,進行雙方消費商品安全有關法規、行政措施及不安全商品資訊交換,將可更加瞭解中國不安全消費商品處理機制,俾使我國能即時採取加強檢驗措施,並通報大陸限制不安全消費商品輸台。

四、結論

  依據前述分析,倘若兩岸能在標準、計量、檢驗、驗證認證、消費品安全領域進行雙邊合作,不僅將可強化雙方對彼此法規制度的瞭解,亦可有效回應產業需求,亦建構消費商品安全合作之機制。特別是任何經貿互動關係原本就是利弊互見的發展,而除產業利益外,消費者權益的確保,更是必須納入考量的因素。因此,兩岸除了市場開放外,還必須透過許多配套措施,方足以建構一個興利防弊的經貿關係。準此,就算沒有ECFA,兩岸商品在WTO架構下正常互動,仍然需要建立這樣的合作機制,以消除不必要的貿易成本與障礙,並為消費者權益把關。

  然而為進一步落實兩岸「標準檢測認驗證合作協議」的價值,本文建議除在推動過程中,應透過如定期公告技術討論文件、標準草案、開放參與技術討論等方式,強化制訂過程中各階段之透明性,以強化程序之正當性,強調產業參與及透明化,以避免政府因公權力介入引發產業爭議外,合作之範圍亦應以具有強烈潛在商機與發展潛力之商品為優先考量,並應以產業界已形成共識之產品,透過由下而上(bottom-up)之方式,由產業界透過對話機制提出範圍,並宜避免由政府透過由上而下之方式選擇,以維持政府之中立性,避免發生政府「選擇贏家」(winner-picking)後所生之排擠效果與外界之質疑。

  最後,兩岸因過去欠缺針對標準、計量檢測、認驗證與消費安全合作之經驗,加以社會各界對於合作內涵之欠缺了解,往往望文生義,有所誤解,故宜透過分階段方式、分項目推動合作關係,並由雙方已建立互信,且產業界已有交流經驗之項目作為優先項目。例如兩岸關於檢測與認驗證合作部分,或可先透過單一或少數商品/產業之檢測與認驗證合作關係開始,而無須參照國際經驗建立全面性檢測與認驗證合作關係,並透過循序漸進之方式逐步建構合作關係。

註1: 有關美國所洽簽之雙邊合作協定,參見美國國家標準與科技研究院(NIST)網址:http://www.nist.gov/oiaa/intragre.htm
註2: 參見日本國家先進產業科學與技科技研究院(AIST)網址:http://www.intermet.jp/en/bilateral/。  
註3: 美國國家標準與科技研究院(NIST)網址:http://www.nist.gov/oiaa/intragre.htm