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韓國以政府開發援助推動「新亞細亞外交」的作法
日期:2010/05/20
作者:中華經濟研究院台灣WTO中心 蘇怡文分析師

一、「新亞細亞外交」的內涵與政府開發援助之政策思維

  李明博政府上台後即以「全球的韓國」(Global Korea)為外交政策之主軸,並期許韓國能成為國際場域中之「成熟的國家」,而「新亞細亞外交」為此一全球戰略中的一環,立基於「四強外交」之上,亦即透過與日、美、中、俄四個亞洲地區主要勢力進行合作,共同構築本地區的合作架構,並在此架構下進一步推動與區域內各國之雙邊關係。其主要以東南亞國協成員國(The Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)為核心對象,並涵蓋其他亞洲國家,關注的面向涵蓋所有社會議題,以「開發合作」和「綠色成長」為基礎,積極推動與各國的經濟合作。

  「新亞細亞外交」的戰略思維主要考量亞洲地區佔韓國對外貿易約50%,並在韓國處理金融危機、氣候變遷及糧食能源安全等問題的過程中,其重要性日趨增大;此外,再加上「韓流」已在亞洲各國普遍開花結果,不僅吸引一般民眾,亦對各國政策制定者及主流輿論產生影響。因此,透過「新亞細亞外交」的推動,使得韓國在本地區的地位與形象皆有所提升,帶來無形的利益,更期望透過與各國之經濟與開發合作計畫,為韓國帶來多樣經濟利益。換言之,「新亞細亞外交」乃建構於整體外交戰略藍圖之下,對於韓國拓展國際舞台、提升與鞏固區域地位、擴張海外市場與保障能源安全等,扮演著重要的角色。

  韓國的「新亞細亞外交」政策是以「政府開發援助」(Official Development Assistances, ODA)做為推動的手段,此一戰略的思維在於,如果透過「新亞細亞外交」在短期即能夠獲得實質的利益固然重要,但是一直執著於經濟上的短期利益,長期來看對於國力或國際地位的提升並沒有幫助,特別就亞洲地區開發中國家的發展情況而言,更是如此。因此,「新亞細亞外交」的主要方針著眼於韓國形象與地位的提升,以追求長期的無形利益為主要方向,並以成為亞洲地區的「中型國家」(middle power)為目標,而透過ODA途徑,將可結合「人道援助」與「經濟合作」之優點,對外形塑國家形象與拓展經濟版圖之布局。

  此外,韓國已於2009年11月25日正式成為經濟合作暨發展組織開發援助委員會(OECD Development Assistance Committee, OECD/DAC)第24個成員【註1】,從此自「相對落後的受援國」進階為「進步的援助國」。此一身分的轉化,對國家形象的提升和國際政經影響力的提高都有重要的意涵,亦朝韓國所設定之「成為成熟的世界級國家」的目標更向前邁進了一步【註2】,並得以透過與OECD/DAC其他成員的政策協議和相互調整,促進長期合作關係。

二、利用ODA途徑與亞洲各國建立經貿外交關係的作法

  自「Global Korea」外交政策主軸及「新亞細亞外交」戰略確立後,韓國即於2008年開始積極進行「四國外交」,合作領域主要包含:鐵路、能源、環境及保健疾病等四大領域。其成果為:與美國締結「21世紀戰略同盟」,與日本建立「成熟的與具未來性之夥伴關係」,與中國大陸、俄羅斯建立「戰略性合作夥伴關係」,並以「新亞細亞合作外交」與包含東協(ASEAN)成員國在內之所有亞洲國家建立合作關係,與歐盟亦建立了「全面性的夥伴關係」。

  2009年,韓國政府透過「新亞細亞外交」的構想,優先致力於強化與ASEAN國家的關係。2009年3月韓國總統李明博訪問印尼;5月訪問中亞主要國家-烏茲別克與哈薩克,並與之建立合作關係;6月在濟州島召開「韓-ASEAN」高峰會,推動開發合作、文化與人的交流、低碳綠色成長等三大領域;10月訪問越南、柬埔寨及泰國,與越南達成合作協議,與柬埔寨達成罪犯引渡協議及簽定雙方經濟合作、礦物資源、山林合作等備忘錄。此外,李明博總統亦趁著出席2009年4月在泰國召開之「韓-ASEAN/ASEAN+3/EAS」高峰會的機會,發表了「ASEAN+3糧食安全及生物能源開發合作聲明」,進一步實質強化雙方的合作關係。2010年則繼續進一步推動「新亞細亞外交」,除了在既有的「開發合作」和「綠色成長」基礎之下進行各項合作計畫,亦進階到「文化交流」與更深層地瞭解夥伴國家的需求。

  至於如何透過ODA推動其亞洲外交政策?韓國之ODA政策是以「發揮援助效果性」、「協助南韓企業進軍海外市場」、「確保必需資源之取得」等三大核心作為ODA政策之基礎;其中,又以「確保必需資源之取得」以其攸關國家安全和人民生存問題為最重要,由於韓國日常生活所需之石油能源等資源大部分均仰賴進口,所以「確保必須資源之取得」具有相當之意義。因此,韓國政府在ODA議題上,強調著眼於經濟發展層次,與開發中國家發展安定與互惠之經濟合作,並以富含資源的國家為優先合作對象,包括中亞、中東、非洲、中南美洲等地區國家,擴大合作關係。

  在具體作法上,由於「新亞細亞外交」的主要方針為韓國形象與地位的提升,及其追求長期的無形利益之主要目的,因此在進行經濟合作的對象選擇上,乃是以經濟交流頻繁或具有經濟合作潛在力的國家為主,ODA亦成為韓國開拓亞洲各國新市場與海外投資的方法之一。韓國利用產業比較優勢進行ODA合作,支援的部門主要集中在其具有競爭力的領域,包括運輸、資訊通信、水道工程;在經濟基礎設施與人民生活必需之相關醫療、保健、教育與環境等領域,亦有所涉獵。此外,尚透過「對外經濟發展合作基金」(Economic Development Cooperation Fund, EDCF)【註3】,與開發中國家進行互惠的經濟、社會發展計劃,在亞洲地區以資訊通信事業做為最優先合作開發項目,並以成為區域內領導國家為目標,首要之務在於降低開發中國家之數位落差(Digital Divide),以建構韓國「數位強國之數位ODA」的形象,創造韓國資訊通信產業的海外通商發展基石。

三、結語

  「新亞細亞外交」為李明博政府上台之後揭示的全球外交戰略中之亞洲策略,被視為韓國政府突破狹窄的朝鮮半島及東北亞地域空間,克服其狹隘的外交政策視野之一新的外交途徑;ODA則為其結合「人道援助」與「經濟合作」之對外形塑國家形象與拓展經濟版圖之重要途徑,透過此一途徑,除了協助開發中國家降低貧窮與開發資源之外,對韓國國際形象的改善亦有所助益,而活用援助計畫也對國內企業邁向國際及確保能源的取得等經濟上的目標,有著相當大的幫助。經過兩年的努力,李明博政府完成與亞洲周邊四大強國—美、日、中、俄之外交基本架構,並陸續與包含ASEAN成員國在內之所有亞洲國家建立了合作關係。

  隨著韓國在國際社會快速的崛起之勢,其於全球事務的影響力亦日益加深,已逐漸從「規則遵從者」轉而為「規則制定者」,在加入OECD/DAC之後,更已從「脆弱的受援國」轉化為「堅強的援助國」。隨著角色的轉換及國際責任的加深,韓國政府思考的是如何將此義務化為更進一步獲得國家利益的契機,而利用ODA推動「新亞細亞外交」政策,恰為符合其外交與經濟政策目標之最佳利器。更重要的是,鑒於開發中世界勢力的崛起與亞洲區域整合勢力的抬頭,再加上能源價格飛漲,無論是著眼於國家經濟利益或是能源安全,積極與富含資源的開發中國家或低度開發國家建立經濟合作關係都勢在必行。因此,韓國乃利用ODA結合貿易與投資政策,以技術援助計畫幫助有潛力的國家能力建構並分享國家發展經驗,藉此除符合國際義務,更能強化雙方投資關係與擴張對外貿易的機會,並達成「Global Korea」之外交政策目標。

  值得一提的是,韓國的ODA非僅關注於受援國降低貧窮之人道思維,還強調本國人民的生存與國家發展之核心戰略。其在援助議題上化被動為主動,積極為資源不豐富的韓國尋找出路,不僅擴大了援助的附加價值,也較容易獲得人民和輿論界的支持,實值得做為我國之參考。


【註1】: 其他成員包括:奧地利、澳大利亞、比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、愛爾蘭、義大利、日本、盧森堡、荷蘭、紐西蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、英國、美國及歐體(Commission of the European)。
【註2】: 韓國政府於2009年12月以「成為成熟的世界級國家」為口號,規劃其總體對外經濟促進方針及策略。其利用強化對外政策之間與對內外政策之間的聯繫,以及活用韓國經濟比較優勢,達成「與全球經濟合作之開放的韓國」、「恪盡國際社會義務之更大的韓國」、「使國民均享受開放帶來的實惠之韓國」等三大遠景。
【註3】: 於1987年6月設立,以增進開發中國家與韓國之經濟交流為目的,透過ODA進行有償援助事業,協助開發中國家產業及經濟之發展。