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中國大陸影視市場之機會與挑戰
日期:2010/09/09
作者:中華經濟研究院台灣WTO中心 李淳副研究員

一、前言

  固然兩岸在服務業上有許多合作發展的領域,但由於語言及文化背景上之相似度,使得如電影、電視劇及流行音樂等視聽內容服務業之商機尤其受到重視。特別是中國大陸近年來大力推廣電影與電視相關產業之內需市場發展,因其市場規模,格外受到台灣業者之關注。台灣近年來積極推動文化創意產業,爭取華文圈之領導地位,且政府已將文化創意產業列入六大新興策略性產業之一,因此透過兩岸經濟合作架構協議(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)與其他機制,促進兩岸視聽文化服務業之合作與發展,誠屬重要的政策議題。

  另一方面,對包含兩岸在內的許多國家而言,視聽內容產業之政策與文化敏感程度高於其他服務業。也因此相較於其他服務業,視聽內容事業之市場開放程度明顯較低,【註1】且即使已開放部分視聽文化服務業,亦多保留許多限制。基於此,歐盟等國家進而在WTO主張「文化例外」(cultural carve-out),試圖將視聽內容服務業,排除於WTO市場開放談判外之。【註2】對此,固然兩岸於WTO之視聽內容服務業之承諾範圍與程度相當,但中國大陸迄今仍保留眾多對於非本國業者參與視聽文化服務業之限制性法規,將成為未來台灣業者能否積極進入其內需市場之關鍵挑戰。

  對此,在本次ECFA之服務貿易早期收獲清單中,中國大陸已將兩岸合拍電影之放映權優惠待遇納入。依據其規定,凡是根據台灣有關規定設立或建立的製片單位所拍攝、擁有50%以上的電影片著作權的華語電影片,經大陸主管部門審查通過後,將可不受進口配額限制在大陸發行放映。該電影片主要工作人員組別中,台灣居民應占該組別整體員工數目的50%以上;而所謂主要工作人員組別,包括導演、編劇、男主角、女主角、男配角、女配角、監製、攝影師、剪接師、美術指導、服裝設計、動作/武術指導、以及原創音樂。

  在此一背景下,本文將先由中國大陸對於電影與電視劇等視聽內容服務業之開放情形出發,根據其於WTO以及中港在《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》(Closer Economic Partnership Arrangement, CEPA)中額外開放之情形進行比較分析,藉此評估未來台灣業者進軍中國大陸廣電市場之機會與障礙。

二、中國大陸之電影與電視劇開放情形

(一)電影產業

  一般而言,電影產業主要包含電影、錄影帶、DVD等製作與發行、電影之放映等次行業別。對於「電影及錄影帶之製作與發行服務」而言,中國大陸於WTO之服務貿易總協定(General Agreement on Trade in Services, GATS)下僅承諾開放錄影帶及電影之製作與行銷服務業中的錄影發行服務,另外又開放電影與錄影帶之租賃服務。但在以商業據點呈現(服務貿易模式三)之市場進入中,中國大陸仍保留審查影音製品內容的權利,且外國服務提供者僅能設立合資企業,外資可持股49%。至於「電影放映服務」(亦即電影院之經營)部份,中國大陸於GATS承諾開放外商合資建設、改裝電影院,惟外資持股不得超過49%。值得注意的是,中國大陸於其GATS承諾表中,以額外承諾方式,承諾在入會後每年將在利潤分享(revenue-sharing)之機制下,開放進口20部外國影片。

  對此,中國大陸於中港CEPA中,針對視聽內容服務業做出許多進一步自由化之承諾。首先就「錄影、錄音製品的發行服務」部分,中國大陸在2003年6月29日與香港簽署的第一次CEPA(以下簡稱CEPA-1)中,【註3】承諾開放香港業者得以在中國大陸以合資方式提供音像製品(含後電影產品)的發行服務,但須符合中國大陸有關法令與審查制度,且所擁有股份不得超過70%。最後在2009年5月9日所簽訂的CEPA-6補充協議中,更進一步放寬香港業者得以獨資方式提供音像製品發行服務。

  至於在「華語影片與合拍影片」項目上,中國大陸於2003年與香港簽訂CEPA-1中承諾由香港所拍攝之華語影片不設進口配額限制,所謂的「香港拍攝之華語影片」意指根據香港特別行政區有關條例所設立或建立之製作單位所拍攝且擁有75%以上著作權的華語影片,且該片主要工作人員組別中香港居民應佔該組別整體員工50%以上。

  其次,若屬於中國大陸與香港合拍之影片,將被視為中國大陸國產影片,惟其片中其他中國大陸民族語言或方言須以中國大陸官方語言譯製。此外,合拍片港方主創人員【註4】所佔比例不受限制,但中國大陸主要演員的比例不得少於影片中主要演員總數的1/3,且其情節與人物應與中國大陸相關,故事發生地點則不受限制。

  2004年所簽訂之CEPA-2中,則針對香港製作之華語影片與合拍影片進一步開放,對於中港合拍影片經中國大陸主管部門批准後,可在中國大陸內地以外地方沖印;以及香港業者經批准後,可以獨資方式在中國大陸設立公司,發行國產影片。2005年CEPA-3復針對「華語影片與合拍影片」增加如經核准後可在廣東省發行粵語版本,以及依據香港特別行政區有關條例設立之電影公司,所拍攝且擁有影片之著作權比例達50%以上的華語影片,其在中國大陸發行放映時不受配額限制。又依據2009年簽訂的CEPA-6補充協議,允許中國大陸國產影片(含合拍片)由中國大陸拍製機構提出申請並經廣電總局批准後,得在香港進行後期製作。

  最後對於電影院「放映服務業」部分,則先於2003年允許香港服務提供者以合資、合作方式建設或改造經營電影院,港商擁有股權上限為75%,後於2005年進一步開放港商以獨資方式在多個地點新建或改建多間電影院,經營電影放映業務。

(二)電視劇

  對於廣播電視服務而言,無論是廣播及電視服務之節目製作服務,或是電視台與廣播電台之經營,中國大陸在WTO均未開放此一項目。但在中港CEPA中,則將「合拍電視劇」納入進一步自由化之範圍。首先在2004年之CEPA-1補充協議中,給予中港合拍電視劇經審查後,可視為國產電視劇發行播出之國民待遇。2005年的補充協議進一步放寬中港合拍電視劇集數與國產劇之國民待遇(過去限制為40集以內)。最後2006年的補充協議則將各省級單位所產之有香港演員參與拍攝之國產片的審查單位,轉由各省級廣播電視行政部門負責。

表1 中國大陸在WTO及雙邊對視聽電影產業開放程度歸納

行業別 GATS開放範圍 CEPA開放範圍
電影相關產業 錄影製品發行服務,包括娛樂軟體(CPC 83202)及錄音製品發行服務:得在不損害中國審查影音製品內容的權利之情況下,可設立合資企業,從事除電影外的影音製品之配銷。
開放外商合資建設、改造電影院,惟外資持股比例不得超過49%。
在入會後每年將在利潤分享(revenue-sharing)之機制下,每年開放進口20部外國影片。
錄影製品發行服務,包括娛樂軟體(CPC83202)及錄音製品發行服務:2009年放寬香港業者得以獨資方式提供音像製品發行服務。
電影院服務:2005年後港商得以獨資方式在多個地點新建或改建多間電影院,經營電影放映業務。
華語影片和合拍電影:
香港所拍攝之華語影片不受進口配額限制。
中國大陸與香港所拍攝之合拍影片視為中國大陸國產影片。且香港業者經批准後,可以獨資方式發行中國大陸國產影片。
中國大陸與香港合拍影片之粵語版本,可在廣東省發行放映。由中國電影集團電影進出口公司統一進口的香港影片粵語版本,可於廣東省發行放映。
電視節目相關行業 未承諾開放 中港合拍電視劇經審查後,享有國民待遇。
允許中港合拍電視劇的最多集數標準享有國民待遇(中國大陸本國製電視劇無集數限制)。
      資料來源:本文整理。

三、台商之機會

  台灣電影、電視劇與其他文化內容產業發展近年來起伏不定,但中國大陸的電影與電視產業卻發展蓬勃。以電影產業為例,台灣電影市場已為外國影片所主導。在2006年至2010年7月之間,台灣核定准演的外片占整體電影市場之80%左右,而國產影片則僅有10%左右的市場(參見圖1)。

近年台灣國產影片、港陸影片暨其他外片獲准演執照數統計

圖1 近年台灣國產影片、港陸影片暨其他外片獲准演執照數統計
資料來源:資料來源:行政院新聞局:http://info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=12713&ctNode=3614

  反觀中國大陸之電影與電影院產業,卻呈現出迅速發展的趨勢。依據中國大陸國家廣播電影電視總局(廣電總局)之資料顯示,2009年中國大陸全年故事片產量達到456部,較2008年增加50部,還生產動畫片27部,紀錄片19部,科教片52部,電影頻道節目中心供電視播映的數位電影110部。【註5】又中國大陸2009年全國城市的電影票房收入達到人民幣62.06億元,連續五年維持逾30%的成長率。【註6】此外,2009年中國大陸國產電影之市佔率為56.6%,連續七年超越進口影片。【註7】而據估計,未來十年大陸電影票房將達300億至350億人民幣,帶動相關產業收入超過千億元。因此開拓華語市場,增加台灣國產電影之海外發行,誠屬促進電影產業發展的重要措施。其中,自然以中國大陸為最大的發行市場。

  此外,台灣的電影片映演業(電影院)亦呈現出萎縮之趨勢,其家數自2006年之161家(675廳)減至2010年7月的121家586廳。【註8】中國大陸2009年全年主流市場新增影院142家,新增銀幕626塊,平均每天增長1.7塊銀幕,全國主流院線銀幕總計達到4,723塊,並朝向建構二級市場和農村市場的發行放映網絡方向發展。【註9】

  除此之外,中國大陸在近年來於政策上亦大力推動電影產業之發展。中國大陸國務院於今(2010)年1月公佈了《國務院辦公廳關於促進電影產業繁榮發展的指導意見》,宣示大力推動中國大陸電影產業進行跨越式發展,計畫於2015年通過改革創新、加大投入、加快發展,建立健全市場公平競爭、企業自主經營的電影產業運營體系。在該指導意見中,除促進電影製作之發展外,亦強調電影放映業基礎設施建設之改善。具體而言,2009~2012年基本完成地級市數位影院建設改造任務,完成部分縣級市數位影院建設改造任務;2013~2015年基本完成縣級市和有條件縣城的數位影院建設改造任務,並在資金、土地等方面提供協助。

  由以上之分析可知,中國大陸電影相關產業近年來蓬勃發展,且屬於在政策上大力支持之對象。基於兩岸文化背景之接近,台灣業者可預期享有先天上之優勢。然而目前中國大陸對於視聽內容產業仍保留相當程度之限制,且即使在ECFA早收清單,透過分步到位的方式,給予台灣業者更為優惠之待遇,但整體而言仍屬受到高度保護之產業,因此應被視為未來兩岸經貿協議的討論重點。

四、代結語:未來之挑戰

  觀諸中國大陸對於電影與其他視聽服務之貿易障礙上,除前述之法令限制外,其於2007年修訂之《外商投資產業指導目錄》中,禁止外資經營視聽產品的發行服務。中國大陸工業和信息化部與中國大陸廣電總局於2007年聯合發布之《互聯網視聽節目服務管理規定》中,更進一步限制網路視聽服務僅能由國營企業經營。復依據2004年《中國大陸電影企業經營資格准入暫行規定》以及2001年發布之《國家廣播電影電視總局、文化部關於改革電影發行放映機制的實施細則(試行)》,所有外國及港澳台影片由中影集團統一進口,外片的發行則由中影集團子公司及華夏電影發行公司兩家公司發行。

  針對以上關於視聽服務發行以及電影進出口之限制,美國於2007年向WTO爭端解決機構提出控訴(WT/DS363),認為中國大陸違反其入會議定書與服務貿易承諾。【註10】該案爭端解決小組於2009年8月提出報告,認定前述限制外國影片由中影集團統一進口之規定,違反中國大陸入會議定書第5.1與1.2段,以及入會工作小組報告(working party report)第83(d) 84(a)段關於開放進出口貿易權利(trading right)之承諾。此外,前述禁止外資經營視聽產品發行服務之限制,以及限制透過網際網路發行相關視聽影音產品,亦與其GATS承諾表所記載之國民待遇承諾不一致。【註11】基於相同之原因,前述之統一進口規定亦違反服務貿易之國民待遇義務【註12】。

  不過對於外片發行之寡占結構,WTO爭端解決小組認為並非中國大陸政府之措施造成,故無違反義務之問題。【註13】隨後,WTO爭端解決上訴機構亦於2009年12月確認前述小組判決。【註14】依據爭端解決小組之意見,中國大陸應於合理期間內消除前述違反WTO義務之規定。不過至2010年5月為止,中國大陸尚未提出其修正後之規定。

  又關於電影院之經營部分,固然在WTO承諾的基礎上,依據中國大陸2004年實施之《外商投資電影院暫行規定》,外商可合資、合作,新建、改造電影院,從事電影放映業務,但不得設立獨資電影院,也不得組建電影院線公司。又取得電影放映業務審批之要件包括:符合當地文化設施的布局與規劃、註冊資本額不少於600萬元人民幣,而合資關係下陸資比例不得低於51%(且合資、合作期限不超過30年),不過在全國試點城市,外資比例可提升至75%。然而在中港CEPA下,香港業者已可在中國大陸以獨資方式在多個地點新建或改建電影院,經營電影放映業務。

  此外,中國大陸目前對外國影片設有進口數量與放映時間(screen quota)之雙重限制。其中在進口數量限限制上,每年僅准許50部外片上映,其中包含20部好萊塢電影保障名額。至於放映時間限制上,外片放映時間總和不得超過所有電影總和的三分之一。在ECFA早收清單中,由台灣公司所拍攝的華語影片,經中國大陸主管部門審批後,可以不受30部外片配額的限制,並以進口影片的名義在內地自由發行。除此之外,在中港CEPA架構下,中國大陸允許香港業者在試點地區設立獨資公司發行中國大陸國產電影片。同時,依據《中外合作攝製電影片管理規定》,香港與中國大陸合拍的電影片,只要中方主要演員比例不少於影片主要演員總數的三分之一,且情節或故事與中國大陸有關者(不限在中國大陸境內發生)均可被認定為「國產合拍片」,並視為國產電影片在中國大陸自由發行。

  準此,固然中國大陸之視聽與文化內容市場已逐步開放,且在前述WTO爭端解決案件之判決下,將出現進一步的自由化改革,然而由於現階段台灣業者被視為外資的情形下,仍面對前述之諸多限制。故如何透過ECFA做為平台,爭取台灣業者享有至少等同於香港業者之優惠性待遇,將成為未來政策上之主要挑戰。

【註1】: Graber, C.B., “Audio-visual policy: the stumbling block of trade liberalization”, in Geradin and Luff (eds), The WTO and Global Convergence in Telecom and Audio-visual Services, Cambridge University Press, 2001.
【註2】: 障礙包括中國大陸擬定之法規,對外資進入銀行、保險及電信業等服務業有特別高的進入門檻。
【註3】: 有關中港CEPA之相關承諾文件,參見香港工業貿易署網頁: http://www.tid.gov.hk/tc_chi/cepa/
【註4】: 主創人員為導演、編劇、攝影以及主要演員(含主角與主要配角)。
【註5】: 廣電總局,2010年中國廣播電影電視發展報告。轉載自龐井君,「在2010年廣電藍皮書發佈會上的講話」:http://news.163.com/10/0518/16/66VSOQ1I000146BD.html(2010.09.06)。
【註6】: 同前註。
【註7】: 同前註。
【註8】: 行政院新聞局:http://info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=15367&ctNode=3614(2010.09.03)。
【註9】: 廣電總局,2010年中國廣播電影電視發展報告。轉載自龐井君,「在2010年廣電藍皮書發佈會上的講話」:http://news.163.com/10/0518/16/66VSOQ1I000146BD.html(2010.09.06)。 
【註10】: China - Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products, WT/DS 363.
【註11】: WT/DS 363, at para. 7.1311.
【註12】: WT/DS 363, at para.
【註13】: WT/DS 363, at para. 7.1693.
【註14】: WT/DS363/AB/R, 21 December 200.