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WTO集團化發展情形及集團競合模式分析
日期:2011/03/10
作者:中華經濟研究院台灣WTO中心 蘇怡文分析師

一、集團化現象發展情形

  WTO會員的分類除了低度開發國家(Least Developed Countries, LDCs)依據聯合國(United Nations, UN)公布的名單而有所確定之外,其他已開發會員或開發中會員,均未有明確的標準與定義。如根據傳統的劃分方式,則是依會員在國際經濟貿易中的發展程度,分為兩大類三個族群,亦即:已開發會員、開發中會員及低度開發國家。國際上關於開發中國家的分類標準並不一致,如從經濟發展程度來區分,則開發中會員基本上等於中等收入國(middle income country)和低收入國(low-income countries);在低收入國家中,低度開發國家又屬於發展程度最低的一群。在WTO協定中,此三類成員各承擔不同的義務,但是在全球經濟發展的進程中,隨著開發中會員經濟力量的崛起與對於談判成果的日益重視,成員集團化的趨勢得到強化,在談判中的勢力與地位亦有所變化。

  觀察自GATT到WTO的發展,可以發現WTO權力結構大致產生如下幾點變化:包括:(1)參與談判的成員愈來愈多,議題的廣度與深度日益複雜,(2)「寡頭政治」型態已產生變化,已不再是單純的「南北問題」,(3)集團操作模式非常顯著。從表1可以看到參與談判的成員愈來愈多,以及議題的廣度與深度亦已有所增加。在1947年日內瓦第一回合時,僅23個國家參與;到了1973年東京回合之參與國家已增加超過4倍;到了2001年杜哈回合開始之時,又陸續增加約20個國家;直到目前WTO會員數已達153個國家。在議題的發展上,不僅層面越來越廣,複雜度亦越來越高,自烏拉圭回合開始,即將觸角延伸至關稅領域之外,加入了各種部門領域之議題談判。

表1 GATT/WTO各回合之變化
回合名稱 起始時間 持續時間 涵蓋主題 參與國家
日內瓦回合 1947年4月 7個月 關稅 23
安西回合 1949年4月 5個月 關稅 13
多奎回合 1950年9月 8個月 關稅 38
日內瓦回合 1956年1月 5個月 關稅 26
狄隆回合 1960年9月 11個月 關稅 26
甘迺迪回合 1964年5月 37個月 關稅、反傾銷 62
東京回合 1973年9月 74個月 關稅、反傾銷 102
烏拉圭回合 1986年9月 87個月 關稅、非關稅措施、規則、服務貿易、智慧財產權、爭端解決、紡織品、農業、建立WTO 123
杜哈回合 2001年11月 (迄今尚未結束) 關稅、非關稅措施、勞工標準、環境、服務貿易、智慧財產權、爭端解決、農業、競爭 153
資料來源:WTO網站,2011年2月。

  隨著由開發中國家或低度開發國家組成的各集團日益活躍,GATT/WTO傳統的領導模式已經有所轉變,開發中國家逐漸與已開發國家能夠相抗衡,即使本屆秘書長又由法國籍的拉米(Pascal Lamy)擔任,美國與歐盟仍居談判關鍵角色,卻對急於結束杜哈回合的已開發會員卻沒有太大的幫助。這點可以從2008年七月的小型部長會議看出,巴西、印度進入六國談判核心之中,並與美國、歐盟、澳洲及日本在談判桌上較勁,並終致使回合結束的目標破局;2009年9月G-20大肆向世界宣布將取代G-8;G-90在聯合國貿易發展委員會(United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD)中呼籲開發中國家應加強貿易談判能力、區域集團之間的聯繫與加強南南合作和貿易等三大議題,主張此應為目前開發中國家最必要關注並且積極努力的目標。因此,可以看出過去類似「寡頭政治」的領導模式已經有所轉變,而開發中國家之間不僅進行合作,也存在著競爭關係,顯示如今已非單純南北對抗的局面。

二、集團結盟成因

  WTO成員集團化發生的原因有其複雜的國際環境背景和內部因素,集團對立早在烏拉圭回合談判以前就已存在。狄隆回合談判時(1960-1962),由於農業政策議題並未列入GATT談判中,美國與其它主要大國即成對峙;甘迺迪回合(1964-1967)時,由於歐盟的強烈反對,使農業談判幾乎沒有達成有效約束的成果;東京回合(1973-1979)中,又因為美國希望達成農產品貿易自由化並擴大對外國市場的出口,再次受到歐盟的阻撓,造成談判未能取得任何實質性的進展。一直到了烏拉圭回合(1986-1994)才第一次將農產品貿易列入核心議題中,並達成農業協定,此被認為應歸功於凱恩斯集團(Cairns Group)發揮了促進作用,也使該集團被定位是第一個「具有真正意義的WTO集團」。

  集團結盟的樣態主要發生於開發中國家或低度開發國家之間,其主要成因在於,絕大多數的開發中國家原本在國際談判中並無影響力,但因國際政治經濟結構態勢轉變,開始有機會透過談判過程之作為,例如運用結盟、議題連結、議程設定等策略或戰術,提高其對談判之影響;其中,結盟乃是開發中國家參與WTO談判時,克服權力結構限制,以提高對談判結果影響的必要之舉。在GATT時代,尤其是在烏拉圭回合談判期間,開發中國家曾成功地透過結盟而影響立法,例如服務貿易談判。過去的經驗亦顯示,開發中國家能否爭取到立場相容且份量足夠的重要夥伴加入其結盟,乃是該結盟能否發揮效能之關鍵。

  1999年西雅圖部長會議從某個角度而言,可說是WTO集團的真正開展之始。當時美國強行施壓於開發中國家的作為,引爆了開發中國家累積已久的不平之氣,也加強了結盟的動力;已開發國家掌控整個WTO的談判議題與過程,再加上開發中國家未能充分參與和取得實質利益,在權利與義務不平衡的情形之下,各關稅領域所取得的自由化成果是相當有限的,難以達成全面一致與可持續性的協議。

  2003年坎昆部長會議前,WTO形成了兩大陣營,一方為G-20與凱恩斯集團的聯盟,另一方為占世界農業補貼90%的美國與歐盟及其他已開發國家組成的聯盟。開發中國家要求對方大幅削減境內支持,並確認直接補貼的最高限額,以及完全取消對所有農產品的出口補貼的時間表,但是遭到美歐的拒絕。2003年8月,在美國與歐盟向WTO提交了關於農業貿易政策改革的共同框架文件時,已開發國家與開發中國家對立的局面儼然成型。

三、集團競合模式

  初期開發中國家在GATT/WTO下的結盟,可以大致分為「集團類型」(bloc-type)及「議題類型」(issue-based)二種。所謂「集團類型」結盟,大部分係以地理區位或發展程度相似為結盟背景,採取長期性的跨議題共同立場,1980年代以前,開發中國家在GATT談判之結盟,即主要採取此一模式。所謂「議題類型」結盟,係基於工具性目的,而非理念或認同,且係針對特定的威脅而成立,一旦特定議題處理完畢即行解散,該結盟形式在烏拉圭回合出現,因應談判議題而生。有些集團所處理的議題是相當廣泛,例如非洲集團(African group)、低度開發國家集團(LDC Group)或非洲加勒比海太平洋組織(Africa, Caribbean, Pacific, ACP,亦有稱「ACP Group」);部分集團則專注在某些特定議題上,例如G-20、G-33、Cotton-4等關心農業議題,以及NAMA-11直接關注於非農業市場進入談判的進度;有許多集團乃以處於相同的地理區位,作為同盟的基礎,例如African Group、ACP Group、東協集團(ASEAN Group)等;某些集團呈現「跨界」(cross-over)的特性,亦即同時具有已開發國家和開發中國家的成員,例如Cairns Group和G-10、G-20等。

  1995年WTO成立之後,開發中國家結盟的情形有增無減,但是已難以根據前述標準而明確加以歸類。基本上,許多結盟係基於理念及認同,因而採取長期性的跨議題共同立場,所以大致屬於「多議題型」結盟;然而,還是有關注某個特定議題的情形。舉例而言,African group、ACP Group、LDC Group、小型經濟體集團(Small Vulnerable Economies, SVEs Group)等皆關注特殊與差別待遇議題(Special and Differential Treatment, S&D)議題。杜哈部長會議時,更出現了開發中國家「結盟大串連」的情形,亦即由原屬不同集團的60個開發中國家,聯手推動「TRIPS與公共衛生」宣言。

  2003年坎昆部長會議之時,開發中國家之間又出現新的結盟態勢,其中最受矚目的為G-20,由巴西、印度、南非領銜,回應美歐農業共同文本而產生,其後又爭取中國大陸的加入,聲勢益加壯大。G-20結盟跨出傳統單純「多議題型」結盟的形態,主動推動議程,而不再被動攔阻對手的攻擊。坎昆會議後,G-20更跨足至其他議題,使其影響力更加擴大。此外,尚有其他若干集團成立,包括推動消除棉花補貼的Cotton-4等。

  觀察集團在WTO的合作情形,首先,在集團林立的WTO中,集團規模大小是至關重要的,而且小國在參與時,也會採取不同的策略,例如低度開發國家通常在一般議題上會附和比較大的集團的立場為優先(例如African Group、ACP Group、LDC Group、G-90);但是在特殊利益上,則會參加以專門議題為主的集團,例如G-10、G-33,以及小型脆弱經濟體(Small, Vulnerable Economies, SVEs Group)等。此外,WTO會員將常仰賴日內瓦的管道進行協調和調整自己的立場,集團的結構、成員與議題取向並非永遠一成不見,各種面向都有可能會發生,而其產生變化的原因可能常常不得而知,例如區域性集團有可能因為整合的力量而變得更趨一致,集結型集團可能因為談判過程中某些特殊議題無法取得共識而離散。

  某些區域型的集團為了克服成員多樣的經濟、社會及地理特性,凝聚成員的向心力及達成共同的立場,因而採取聯合召開會議的作法,或是邀請同區域或其他區域的代表來參加會議,例如非洲聯盟(African Union, AU)和ACP Group經常被邀請至東部與南部非洲共同市場(Common Market for Eastern and Southern Africa, COMESA)和南部非洲發展共同體(Southern African Development Community, SADC)的會議,此一策略也幫助了這些集團成員之間有比較好的聯繫,並讓雙方了解彼此的立場;另外,COMESA和SADC在WTO中所發表的共同聲明,依照慣例也會交給非洲聯盟,並知會African Group、ACP Group、LDC Group。

  基本上,集團之間在議題上的合作並不會減損各自的立場,而是同中求異與異中求同的過程;以凱恩斯集團與G-20在農業議題上的合作為例,雙方共同的目標為追求消除不公平的農業政策,以及開放已開發國家的市場;但是雙方對於開發中國家之特殊與差別待遇的想法有所不同,特別是在市場進入上的目標不同,凱恩斯集團較重視貿易自由化,G-20則試圖在貿易自由化與集團成員的發展目標之間取得平衡。

  另外,許多開發中國家集團並非專門關注於某一議題,而是根據他們當時的需求跟其他集團有所結合,例如African Group、ACP Group、LDC Group、SVEs Group和志同道合集團(Like Minded Group, LMG) 等,在坎昆會議時,根據當時談判氣氛與進度,臨時決定修正原本已經擬定的策略和立場,改而和其他利益相近的集團採取同一戰線;還有某些集團的成員是重疊的,例如African Group、ACP Group、LDC Group、SVEs Group等,因此集團之間在某些議題上所關注的焦點與立場會相當類似,甚至一致,例如S&D和優惠侵蝕等問題。一般來說,開發中國家之結盟若能納入WTO下較具權力份量之成員,例如美國、歐盟,或是大型開發中國家如印度、巴西等,則對權力結構之影響更大,從而更有助於提升結盟之議價實力,例如ACP Group、African Group及LDC Group於坎昆會議前結合為G-90,即提高了其影響力。

  在角力競爭方面,開發中集團成立之後,已開發國家為了瓦解他們,於是開始分化集團成員,並阻礙集團與集團之間建立合作關係,例如G-20成立之後,某些已開發國家試圖破壞其與Cairns Group和African Group之間的聯繫。由於開發中國家集團的模式多為「多議題型」集團,他們通常不限於某個議題範圍,成員的利益與追求目標相當多元,即使對於某一議題也有許多不同的設想,因此很容易遭到對手的分化。某些角力不僅發生在部長會議上,甚至部分已開發國家會在部長會議之前,即以嚴厲的姿態拒絕開發中國家集團的提案,或是指責開發中國家於談判中強調「發展」議題,乃是將某些理想主義帶進WTO談判中,企圖模糊焦點。

四、總結

  競爭與合作並存是當代國際關係的重要特徵;一方面,全球化的發展使競爭突破了國家的界線和地域的限制,使得各國在世界範圍中直接面對面接觸;另一方面,經濟全球化也使各國的經濟關係更加緊密,並在很多方面形成「唇亡齒寒」的共生關係,從而促進了各國在各種領域合作關係的發展。這種競爭又合作的現象在包括WTO在內之國際組織或區域關係中相當明顯,並呈現出幾個特點:(1)相互依存關係,在競爭中合作,在合作中競爭;(2)國家成為競爭與合作關係中的主體,具有相當濃厚的政治色彩;(3)手法更加多樣化;(4)已開發國家與開發中大國佔據優勢地位。

  在全球化的時代以及多邊貿易體系的發展之下,各國在參與國際事務的過程中,如採取單打獨鬥的方式,在資料蒐集和分析上,將會耗費較多的人力及物力;如採取共享資源與人力、物力的集團合作方式,並重視團結和夥伴關係的維繫,是降低談判成本的途徑之一。同時,透過集團的運作,將使得談判決策更為透明化,讓集團成員得以尋求更好的機會和更有利的參與條件。另外,不同集團和區域之間也會進行經驗和訊息的交流,亦即透過集團與集團或區域與區域之間的合作,以擴大集團的利益。