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新興開發中援助國加入後對當代ODA發展之影響
日期:2012/08/10
作者:中華經濟研究院台灣WTO中心 蘇怡文分析師

一、ODA的定義與種類

  目前國際上對於ODA的定義與行動準則主要仍依據經濟合作發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)之開發援助委員會(Development Assistance Committee, DAC)規定。根據OECD/DAC的定義,所謂ODA意指:(1)為各國政府或官方援助機構所提供,(2)以支持開發中國家促進經濟發展與社會福利為目的,(3)為使開發中國家不負擔資金,無償援助比例必須占有一定比例以上。

  關於ODA的種類,按照途徑大致分為「雙邊援助」與「多邊援助」兩種。「雙邊援助」係指兩個國家或地區之間,透過發展援助計畫或經濟技術合作協定,由援助國以直接提供無償或有償款項、技術、設備、物資等方式,協助受援國發展經濟或渡過暫時性困難而進行的援助活動,包括財政援助(比重較大)、技術援助(有逐漸上升趨勢)、雙邊贈與(不要求受援國承擔還款義務,如技術援助、糧食、債務減免等)、緊急援助、雙邊直接貸款(援助國政府向受援國提供的優惠性貸款,如開發建設、糧食援助、債務調整等)。「多邊援助」指的是多邊援助機構利用成員國的捐款、認繳的股本、優惠貸款及在國際資金市場中的借款或業務收益等,按照該機構所制定的援助計畫,向開發中國家或地區提供的援助,例如聯合國發展計畫署(United Nations Development Programme, UNDP)以贈款的方式向開發中國家提供無償技術援助、國際金融機構以優惠貸款的方式提供財政援助、緊急援助和救災援助等。

二、ODA之發展沿革與傳統援助國的思維模式

  觀諸ODA的發展歷程,可大致歸納為兩個源頭:一是歐洲的帝國主義政治,一是美國的冷戰需要。前者是西方國家為維繫殖民政治的需要,促使其關注殖民地發展問題,對殖民地所提供的援助性贈與,例如英、法等國;後者則是第二次世界大戰後,當時美國為了與蘇聯相抗衡,遂大量運用外援鞏固盟邦,主要針對歐洲各國進行經濟援助。歷史上首次大規模且制度化的對外援助,則開始於1947年6月美國國務卿馬歇爾(George C. Marshall)提出之「歐洲復興計畫」(European Reconstruction Plan),又稱為「馬歇爾計畫」(Marshall Plan),其被視為近代ODA之濫觴。

  在上述歷史發展條件之下,傳統援助國乃是以英、法、美等國為首,特別在1950年代中期以前,此三國乃是世界上經常性提供經濟援助的國家,根據OECD的統計,1950至1955年間,美國提供的對外援助金額與數量占全世界的50%,英國占11%,法國占30%,三國合計占全世界援助的91%;另外,日本由於戰後賠償問題,於1954年開始加入援助方陣營。一直到1990年代冷戰結束之前,國際援助領域都是由這些國家所主導,並透過共同支持陸續建立的國際發展組織,以合作的方式匯聚援助的能量與資源。這些已開發援助國關注焦點主要與國際外交和戰略利益直接相關,主要援助目的在於維繫國際社會秩序,對象則是以發展程度較落後的開發中國家、處於絕對貧窮狀態的低度開發國家和地區為主,協助該等國家提升受援國整體政經與社會環境,改善當地人民的生活。直到今日,雖然陸續加入了更多的援助國,但是這些傳統援助勢力仍有著相當重要的影響力。

  雖然傳統援助國主要重視援助所帶來的政治利益,但這並非表示其不重視經濟利益,事實上,自二次大戰以來,已開發國家的對外援助或多或少、或直接或間接都帶有促進本國經濟利益的目的。各國都相當重視經濟外交和政策安全的關聯性,而ODA正是其中重要的手段之一,特別是在促進本國產品出口和私人企業海外投資方面,ODA乃是被作為實現本國拓展出口的工具。大部分國家在早期提供ODA時,因為剛從二戰創傷中恢復,維護和促進本國經濟發展是各國的重要任務之一,廣大的開發中國家不僅是已開發國家對外投資和貿易的重要對象,亦是廉價資源和初級產品的主要來源地,因此援助也被作為拓展開發中國家市場、獲取海外資源的重要手段。例如美國於1961年在《對外援助法》第601條規定,鼓勵私人企業和私人參與開發中國家的經濟發展為美國的政策;英國政府於1980年明確強調ODA必須為英國的國家利益服務,亦即英國公司和出口商的利益是英國海外政策的核心,在這個原則之下,英國其他援助項目金額明顯削減,而以促進英國商品出口為目的之「援助與貿易條款」的金額卻有較大幅度的增加。再以日本為例,1950至1960年代的ODA政策基本上是以「開發援助」為核心理念,以使ODA與日本的對外經濟利益相一致為原則,這個時期的日本ODA政策帶有濃厚的「為出口與對外投資服務」的色彩;1970年代日本ODA的核心理念開始呈現出「戰略援助」的趨勢,ODA被視為「綜合安保」的手段;1980年代以後,日本的援助理念雖然逐漸表現出多元化價值傾向,但是從經濟安全的觀點出發,與開發中國家加強經濟聯繫以確保資源和原料的供應,依然是日本ODA的重要理念之一。

  2001年的911恐怖攻擊事件對國際援助領域與傳統援助國產生相當大的衝擊,促使國際援助潮流進入嶄新的局面,也一夕之間改變美國與主要援助國的國家安全觀。美國自此將國土安全視為首要目標,反恐戰爭成為保障國家安全的必要手段;各國為了因應恐怖攻擊與貧窮問題,均逐年增加發展援助預算,並在援助基準中,納入貪污或民主化程度等治理指標;同時,各國亦開始考量建構新的援助策略,明確將和平安定與國家再造列為重點項目,強調援助必須擴及至提升開發中國家的治理能力,並且更關注貧窮階層的問題。在此觀點之下,發展援助逐漸轉換成以降低貧窮策略為主軸,主張欲使所有群眾能從發展中受益,必須仰賴民主、多元及誠實、負責的政府,於是各國及國際組織開始使用新的規則挑選受援國並制定其援助內容,受援國的人權、民主、治理能力等政治層面的改革成為援助國的關注重點,試圖以更全面的視野改善受援國的經濟發展環境,「良好治理」(good governance)成為傳統援助國的核心原則之一,也是重要的援助標準及援助目標之一,特別重視受援國的民主化和人權問題。

三、新興援助國的加入對當代ODA發展之影響

  全球化及貿易自由化的發展,使國際貿易迅速開展,不僅提供了開發中國家發展的空間,更使其經濟發展程度日益提升。許多開發中大國已從過去單純的受援國角色,轉換成為同時扮演援助者角色,由於援助思維與作法都與傳統援助國有所差異,因此被稱為「新興援助國」,其中以中國大陸、印度、韓國、巴西等國及以其為主力之G20的動態最受矚目。相較於傳統已開發國家的ODA思維與作法,新興援助國的援助模式以強調與追求本國經濟利益為優先目的,致力於以少量的投入回收數倍的實惠;並且由於都不是OECD/DAC的成員(韓國除外),較不受約束,在策略運用上呈現出彈性及靈活的特色,主要透過雙邊途徑提供援助,但也相當積極參與多邊援助架構(大部分是以地區開發銀行為主)。此外,具有相近目標的新興援助國也會在共同的基礎上,謀求增強整體實力和實現整體利益,他們在國際援助場域上透過集體的力量,參與援助國與國際組織的協商,以形成一系列有利於開發中國家的原則、標準、規則和程序。

  新興援助國ODA的特色在於將「ODA」、「外人直接投資」與「貿易」等概念串聯在一起,視受援國如經商夥伴一般的角色。他們將ODA對象分成至少三個層次,亦即:「經濟發展程度相當低但擁有豐富天然資源國家」、「經濟發展程度中等卻有潛力且具備經濟戰略條件國家」及「開發程度較高且為主要貿易夥伴國」,並針對各種層次國家設計不同的ODA策略、內容與目標。ODA資金的用途主要用以提高受援國吸引外資的魅力,以及擴展援助國企業進行海外投資的能量,包括:協助改善受援國的基礎建設、人力資本與衛生保健等,支持那些能讓投資者決定投資意願的重要領域,透過ODA資金強化受援國的整體社會環境。

  此外,不像傳統援助國強調受援國是否具備「良好治理」的條件,新興援助國重視合作是否能夠為自己和對方帶來經濟發展利益;亦即,經濟合作目的在於共同謀求雙方發展利益,是一種「互惠」模式,在謀求受援國的經濟發展與環境提升的同時,對於自己的對外發展亦能有所回饋,為自己營造良好的對外投資環境。在這種夥伴關係之下,援助不再是完全的奉送,而是透過經濟技術合作的方式,使金額款項能更有效運用,符合經濟效益。換言之,新興援助國強調達成雙贏的局面,不再侷限於過去強權國家那種以政治勢力提供發展援助、以「上對下」的思維邏輯決定、提供或終止援助的方式,而其不強調受援國治理問題的思維,正好成為新興援助國介入援助的最佳機會與利基。

  在新興援助國加入ODA行列之後,不僅對於當代ODA的發展注入一股新的力量,也對傳統ODA思維模式帶來新的挑戰,其中以將援助國與受援國定位為「夥伴關係」最為重要,對於傳統援助國的單方面施與受的思維模式,以及利益衡量的方式都造成重大影響,也使「互惠」的意涵開始被重新定義。過去援助行為、責任與利益大致傾斜於援助方,但是新的援助關係強調平等與共同責任,在彼此的發展利益上共同規劃援助方案;同時,在區域主義盛行之下,新興援助國也在多邊援助體系中,發展出類似超國家理論的整合方式。亦即,援助國雖各自有不同的利益和目標,但是彼此之間超越國家界線,在對外發展援助政策和相關制度與方式上進行協調與整合;援助國之間盡量避免內部競爭,而是發揮各自比較優勢,相互補充,從而透過步調一致的行動,使對外援助資金的使用更有效率,更符合援助者的利益,也提高發展援助的效率。

  直言之,在新興援助國加入之後,當代國際援助體系呈現出幾個特點,首先,雖然已開發國家及主要國際組織仍在某種程度上主導著國際援助制度,但是新興援助國的不斷增加,已逐漸對國際援助環境及議題產生影響,其中最重要的是將ODA與投資和發展議題進行更緊密的連結;再者,援助領域的國際合作有逐漸增強的趨勢,並與區域經濟整合策略進行整合;最後,援助國開始將受援國視為合作夥伴,透過援助計畫共謀彼此的發展。

四、ODA發展趨勢對我國之啟發

  我國自1950年代末期開始提供對外援助,60多年以來利用ODA途徑協助拓展與各國之外交關係,同時也對邦交國及非邦交的友好國家提供了物資、技術和資金的援助,派遣了大量的專業技術人員對外進行技術與經濟合作,確實發揮了重要的功效。我國的對外援助政策將「維繫邦交」設定為最重要的目標,以政府與政府之間的合作為主,特別強調與邦交國之間的合作,對於「國際合作」的概念相對著重於「扶貧」、「提供人道援助」等層面。

  然而,目前國際援助領域在新興援助國加入之後,不僅關注議題逐漸產生變化,在援助提供的方式上亦有所變化,甚至受援助對象都不再僅侷限於貧窮國家。新的國際合作概念是以政府引導、私部門參與、注重市場規律和創造雙贏為原則的合作模式,此有別於過去純粹給予經濟技術協助或財務資助等作法,而是轉向更務實且更廣泛的經濟合作,強調援助雙方的互惠利益,將ODA視為一項有利的發展投資工具。

  為因應當代ODA發展與國際潮流趨勢的變化,未來我國除了持續透過ODA為受援國人民創造更好的生活環境與協助其建構貿易能力,同時亦應積極思考在達成國際參與目的之外,如何進一步利用ODA作為先導工具,透過ODA策略與規劃,為國內廠商培養良好的對外投資環境與有利的投資機會。