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劉大年:印太經濟架構牽動亞太經貿局勢,台灣可能連CPTPP也落空?
日期:2022/05/24
作者:劉大年(中經院區域發展研究中心主任)

拜登亞洲行,確認台灣目前被排除在印太經濟架構(IPEF)之外,今年CPTPP委員會若召開,而台灣無法爭取到成立工作小組,則必須等到明年再尋求突破。台灣可能要先面對IPEPCPTPP「雙雙落空」的情境,如何降低衝擊?

 

  美國總統拜登(Joe Biden)上任後,首次造訪韓國及日本,主要焦點是啟動印太經濟架構(IPEF)。

 

  印太經濟架構是美國建構印太戰略(IPS)的主軸,由前總統川普(Donald Trump)在2017年提出印太戰略主張,除了突顯美國「重返亞洲」外,主要是透過與中國大陸的週邊國家合作,防止大陸勢力擴張,但是並沒有進一步的執行方案。美國當時是以經貿措施片面制裁中國大陸,較少與盟友合作。

 

  2020年拜登就任總統後,印太戰略仍然欠缺整體架構及實質內容,還停留在紙上談兵的階段。直到去年10月,拜登拋出印太經濟架構構想,並列出具體的項目做為落實印太戰略的途徑。

 

  美國準備邀請理念相近的國家,以合作結盟的方式,用經濟力量抑制中國大陸威脅,強化美國在亞洲的影響力。

 

  拜登沿襲川普思惟,認為美國以往簽署的自由貿易協定(FTA),開放市場使得美國國內就業機會流失,產業成長受阻。

 

  所以他任內不會簽署新的FTA,也不會加入既有FTA,例如跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP),美國轉而聚焦推動攸關未來經濟發展的新興經貿議題。

 

  基於此,印太經濟架構雖然未涉及市場開放,但涵蓋範圍廣。

 

  根據白宮發布文件,其中包括建立公平而有彈性的貿易體系、打造韌性供應鏈、推動基礎建設、落實乾淨能源與減碳,以及整合租稅與反貪腐等新議題,並以制度調和的方式營造公平透明的貿易環境。這明顯與傳統的FTA有所差異。

 

 

印太經濟架構或有「標配」和「選配」

 

  確定印太經濟架構成員,可視為拜登此次亞洲行的最大成果。

 

  目前印太經濟架構除了發起國美國,還包括日本、韓國、印度、澳大利亞、紐西蘭,以及印尼、泰國、馬來西亞、新加坡、菲律賓、越南、汶萊等東協7國,合計共13國,GDP約占全球40%,影響力不容小覷。

 

  雖然印太經濟架構成員已經底定,但是印太經濟架構運作模式仍未敲定。

 

  特別是印太經濟架構的議題廣泛且成員眾多,目前仍有不少雜音,未來達成共識的困難度高。

 

  例如拜登出訪之前,在美國舉行的美國-東協高峰會中,東協國家普遍認為印太經濟架構還是以美國利益出發,要求東協國家全盤接受的困難度高。

 

  再加上印太經濟架構並未納入市埸開放,也降低各國參與意願。未來印太經濟架構可以落實到何種程度,仍有高度的不確定性。

 

  由此判斷,未來印太經濟架構可能分成具有約束力的共通規定,與選擇性自願參加的議題等兩部分。

 

  為了維持高標準承諾,美國可能在核心議題,例如靭性供應鏈、數位貿易方面,要求所有會員遵守。另外也考量成員經濟發展程度不同,針對其他議題,可能會訂立不同程度的規範,成員可以在自願的原則下選擇性參加。

 

中國以市場開放反制IPEP

 

  至於中國大陸,從北京的戰略角度判斷,則會以市場開放為手段,強化對外經貿連結,以反制印太經濟架構。

 

  除了美國及印度外,印太經濟架構中其他11國與中國之間,均為區域全面經濟夥伴協定(RCEP)的成員,RCEP已經在今年(2022)生效,開始啟動自由化。

 

  印太經濟架構中也有7國是CPTPP成員,加上中國大陸已經正式申請加入CPTPP ,未來大陸有可能會在申入CPTPP過程中,逐步開放市場以增加與美國抗衡的籌碼。

 

  所以,未來印太經濟架構的成員,既是一方面與美國釐定新興議題的規範,另一方面則與中國大陸透過FTA進行市場開放,如此合縱連橫下,形成錯綜複雜的競合關係。

 

IPEPCPTPP可能雙落空,但有台美合作

 

  反觀台灣,一直對加入印太經濟架構有著高度樂觀的期待。不過,美國白宮國安顧問蘇利文(Jake Sullivan)已於522日表示,台灣未被納入印太經濟架構(IPEF)。

 

  這是出於印太經濟架構的抗中意味十足,若再納入台灣,可能會進一步升高地緣政治下衝突的風險,台灣最終被美國排除在印太經濟架構之外,也不免會錯愕遺憾。

 

  然而,美國一方面宣布台灣不在印太經濟架構成員名單中,另一方面美國又在亞太經合會(APEC)雙方經貿首長會面的場域中,提出加強經貿合作以提升台美雙邊關係。

 

  美國的動機,無論是「摸頭安慰台灣」,或是提供台灣另類間接參與IPEF的方式,其實台灣最務實的做法,是必須利用本身優勢項目,例如韌性供應鏈,與美國進行雙邊合作,將口惠的宣示化為實際的合作項目。

 

  並以台美合作模式為示範,做爲與印太經濟架構其他成員雙邊合作的基礎,彌補台灣無法成為創始會員的缺憾。

 

  另外,印太經濟架構推動項目,與亞太經合會(APEC)重疊性不低。

 

  中國大陸與俄羅斯均為APEC成員,在美中對抗、美國全力制裁俄羅斯下,美中俄三國同台的APEC很難會有具體成果。

 

  而在印太經濟架構13國成員中,除印度外,均為APEC成員,未來印太經濟架構多少會取代APEC的功能,APEC恐將更加式微。

 

  參與印太經濟架構以及申入CPTPP,是台灣參與國際經貿兩大主軸目標。目前台灣並無法加入印太經濟架構,而台灣在20219月正式申請加入CPTPP,迄今還沒有進展。

 

  加入CPTPP最關鍵是必須在委員會下成立工作小組,才算正式取得入場券,可以展開後續談判。

 

  今年CPTPP委員會可能會在下半年召開,對台灣而言至為重要。若台灣無法爭取到成立工作小組,則必須等到明年委員會再尋求突破。台灣可能要先面對IPEPCPTPP「雙雙落空」的情境,如何降低衝擊,也必須未雨綢繆。

 

作者:中經院區域發展研究中心主任/劉大年

資料來源:遠見 2022-05-24