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【會議紀實】「我國加入WTO 20週年意義及展望」研討會
日期:2022/05/26
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 羅絜 研究助理、吳佩璇 研究助理、蔡心遠 輔佐研究員、黃禾田 輔佐研究員、林卓元 輔佐研究員
文件編號:WTOepaper773

  我國於2002年加入WTO成為第144個會員,至2022年屆滿20週年,觀察入會以來之經貿發展,整體而言,加入WTO對我國經貿發展具有正面成效並可維護我國經貿利益,尤其是在制訂符合國際規範之經貿體制,包括相關法規的透明化、制度化與國際化,且享有進入其他國家市場平等地位,同時亦可參與多邊貿易談判,與各會員共同制定國際經貿規範,進一步提升我國在國際能見度。

  今年度以「我國加入WTO 20週年」為主題,期能藉由參與之專家學者、產業代表的深入探討與互動,讓各界瞭解臺灣加入WTO二十年的轉變,以及各國因應國際經貿局勢的經驗,激發各界更多的討論和共識。

【貴賓致詞】經濟部 陳正祺政務次長



  WTO是全球最重要的國際經貿組織,我國歷經了12年的努力,終於在2002年1月1日成為WTO會員,這是臺灣參與國際組織的重要里程碑,也是臺灣經濟轉型的關鍵。今天有許多貴賓是當年參與談判的第一線成員,親歷入會談判的艱辛過程。他們的分享一定會讓今天的研討會,不僅有知識的深度,也會有情感上的溫度。

  加入WTO,使我國在經貿體制上積極改革,為了符合WTO規範及入會承諾,我國大幅開放市場,修改國內法規並取消貿易限制措施,包括行之有年的菸酒公賣制度,也都在入會後走入歷史。不僅如此,我國在入會後,也持續修改相關制度,例如為了符合WTO「地理標示」規定,經濟部與農委會共同合作,推動建立我國「產地標章」制度,來保護我國優質在地農產品,提升農產品價值與形象,進而開拓國內外市場知名度與商機,從第1個案子池上米開始,到現在已經有133件產地標章完成註冊,包括大家耳熟能詳的日月潭紅茶、麻豆文旦等在地名產。

  此外,加入WTO也為我國產業發展帶來相當程度的助力,舉例來說,我國在發展資通訊產業的過程中,加入了資訊科技協定(ITA),無論是進口國外半導體設備,或是出口資通訊產品,都享有零關稅待遇,使我國與其他國家得以在公平競爭的基礎上發展半導體產業。我國半導體設備,大約有6成以上是向國外採購,我國已經連續12年為全球最大的半導體材料市場,因此吸引許多國際大廠來臺灣佈局,就近供應臺灣業者的需要,逐漸在臺灣形成完整的半導體生態系聚落。

  今天,臺灣與各國合作形成的半導體國際生態鏈,已是全球最有效率的生產模式。臺灣透過ITA的助力,奠定了資通訊及半導體產業根留臺灣,並使我國成為全球半導體供應鏈不可或缺的一環,而全世界也因為WTO與ITA享受了科技進步,改善生活的成果。WTO對於台灣融入世界經貿體系,對全球作出貢獻,功不可沒。

  然而,WTO現有的貿易規則,是在1995年或更早之前所建立的,面對近年來新型態的商業模式與新興貿易議題,WTO還未能發展出一套相對應的新規範,因此許多會員呼籲,WTO應該有所改變,進行體制與運作上的革新。近年來區域經濟整合對多邊貿易體系造成衝擊,地緣政治衝突與疫情影響下,凸顯出供應鏈的斷鏈問題,還有因氣候變遷與烏俄戰爭,所引發的糧食安全及能源危機等,都是我們以及WTO會員要共同面對的挑戰。希望我們的團隊在鄧政委及羅大使的帶領下,積極參與WTO各項議題的討論,並提出具體的建言,對WTO有所貢獻,期盼WTO能持續發揮穩定全球貿易秩序的力量。

  另外,區域經貿協定是對WTO規範與自由化加碼、加速的國際經濟整合機制。臺灣在加入WTO後仍持續調整經貿體制與法規,推動加入區域經貿協定,與時俱進,與世界同步。經過各部會通力合作,我們盤點了因應CPTPP須修正的法規,已陸續完成了9項法規修正,今年4月又完成了「著作權法」、「商標法」及「專利法」等3項法案的修法工作,為我國加入CPTPP,做了最好的準備。多數國人都支持臺灣積極融入國際社會,這對於我國申請加入CPTPP有很大的幫助。相信在大家的通力合作下,這次 也能一一克服難關,邁向下一個經貿自由化的新篇章。

  最後,預祝今天的研討會圓滿成功,也敬祝各位貴賓身體健康、萬事如意!謝謝大家!

【第一場次】我國加入WTO 20週年的回顧與觀察

(紀錄:羅絜研究助理、吳佩璇研究助理、蔡心遠輔佐研究員)

  本研討會第一場次,特別邀請首任駐WTO常任代表顏慶章大使、前經濟部長何美玥國策顧問、前農委會主委陳武雄博士,以及政治大學國貿系楊光華教授擔任主講人,另邀請臺灣大學經濟學系陳添枝名譽教授擔任主持人。四位主講人回顧我國加入WTO之際,在農業、工業等各領域談判所面臨之挑戰,並回應主持人提問,分享加入WTO 20年過程中我國之發展與所累積之談判經驗。

主講人:首任駐WTO常任代表 顏慶章大使



  猶記2004年2月,中經院陳添枝前院長邀請我就「WTO與國家發展」為主題進行演講,除了回顧我國於2001年加入WTO外,應同時瞭解WTO於1948年成立之初的背景。本人非常榮幸因長期投入此領域進行學術研究,以財政部長背景擔任我國首任駐WTO大使,在赴任前,美國商會(The American Chamber of Commerce, AmCham)邀請我以「臺灣加入WTO代表之意義」為主題進行演講,我認為WTO在我國加入後見證了臺灣持續不斷開放的過程。

  我國加入WTO主要影響有以下五點,且影響力延續至今:(1)全面享有最惠國待遇與國民待遇;(2)平等參與國際規範制定與多邊貿易談判;(3)透過爭端解決機制,有效處理相關貿易糾紛;(4)審查新會員入會,強化雙邊關係;(5)降低我國簽署自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)或區域貿易協定(Regional Trade Agreement, RTA)之不利因素與潛在衝擊。

  本人駐任日內瓦期間,與鄧振中部長參與了許多WTO次級團體,即便我國與其他會員不見得有邦交,但在很多議題上仍可透過積極參與,獲得其他會員的支持,也代表我國扮演積極推動自由化會員的角色;此外,我們也把握如烏克蘭等新會員入會的機會,透過談判過程,協助我國相關單位反映並解決相關問題。

主講人:前經濟部長 何美玥國策顧問



  從1992年的入會談判開始,WTO對我來說已經是30年而非20年了。當時我們看到市場開放帶來經濟成長的好處,但社會上對工業或農業開放都充滿著恐懼,認為臺灣一旦開放市場,將導致大量的國外產品進入臺灣市場,使得臺灣的產業發展受到嚴重影響。回過頭來看,臺灣人均GDP從1992年的剛達1萬美元,至2011年國民所得才超過2萬,經歷了19年的時間。談判過程中,許多人都認為臺灣會經濟停滯,進入中所得陷阱,國民所得會停留在1-2萬之間而無法成長。但臺灣透過許多調整來因應,雖然在調整期間難免影響了經濟成長表現,但調整過後,在2011至2021年的10年間,臺灣國民所得超過3萬,於2021年達到3萬3千美元。

  以工業產品為例,從入會前1年2001年到2021年,臺灣總出口從1,241億美元成長到4,358億美元,約成長了3倍多,出口結構也有所改變,從原先出口最多的資通訊與視聽產品,現在則變成電子零組件,出口比例由17%成長至39.2%。資通訊產品和電子零組件都屬於WTO資訊科技協定(Information Technology Agreement, ITA)下的項目;而電子零組件屬於上游產業,因此產業結構的改變是往上游發展。臺灣出口國的結構也有很大的改變,原先美國是臺灣最大出口國,但到了2021年,中國已成為臺灣的最大出口國。在2001年時,中國占我國出口比例很小,不到5%,但現在大約是28%左右,如果加上香港,則超過40%。

  有很多產業,是我們當年認為絕對沒有問題的,例如我們認為臺灣的電子產品具有競爭力,加入ITA會對臺灣更有幫助;如今我們的半導體產業總產值成長了10倍,而不只是晶圓代工,IC設計和封裝測試也都發展得很不錯。另一方面較擔心的是傳統產業,如紡織業,很擔心國外進口會對臺灣紡織業造成負面影響,但20年來,紡織產品進口只增加不到3億美元,而臺灣紡織產品出口仍維持相當能量。事實上,臺灣紡織業的改變,主要是勞動力成本的問題,而非市場開放的結果。

  還有一個花最大心力去談判的是汽車產業,當年汽車臺灣只對美國及西歐有開放,但入會後,日本、韓國、東歐的汽車也會進入臺灣,很擔心臺灣汽車產業無法支撐,因此,臺灣當時對汽車採取逐年、配額開放,花了15年的時間完成開放。就結果而言,我國進口車輛增加,但國產車並未減少,在2001年時生產27萬輛,2021年時則是生產了26.5萬輛,並出口3萬輛;不過,在市場開放後,國產車曾經出口達15萬輛,因此出口多寡並非我國市場開放問題,而是和他國間競爭及進口國關稅的問題。值得慶幸的是,臺灣的汽車零件業建立起來了。當時採取的策略之一,是在開放整車市場時設立全球配額,只要有整車廠願意協助臺灣汽車零組件出口,就可分配配額,藉此帶動臺灣汽車零組件業的發展,而如今汽車零組件出口已成長至78億美元。

  因此,我認為加入WTO是非常好的結果,對工業產品來講是利大於弊,只要將開放時的配套做好,再給予適當的轉換和開放時間,是可以降低開放時的衝擊。此法也可作為臺灣未來加入RTA、FTA時的參考做法,目前工業產品已開放到一定程度,未來再度開放的影響應該較小。


主講人:前農委會主委 陳武雄博士



  1993年農委會並無專責單位負責國際貿易事務,僅有一科負責農產貿易,由企劃處負責,透過實務學習、累積談判經驗。當時主要談判使命有三項:(1)儘速完成談判,早日加入WTO;(2)農產品談判減讓水準介於日本和韓國之間;以及(3)力保關鍵性產品,如稻米、牛乳、雞肉、豬肉、花生等社會政治敏感性較高的產品,避免減讓幅度過大,以減少對產業造成的衝擊。

  對於我國加入WTO,農業有四大主要因應策略:(1)盡力爭取對我國較有利的談判結果;(2)預先進行產業結構調整;(3)善用各種防衛措施;以及(4)推動產業轉型升級。當時主要談判結果如下:

  • 農產品適度關稅減讓:我國農產品平均名目關稅為20.02%,加入WTO後,第一年稅率降至15.2%,其後分年調降至12.9%,稅率介於日本平均稅率10.3%與韓國均稅率15.8%之間。

  • 農產品適度市場開放:我國原有稻米、糖、花生等41種管制進口或限地區進口之產品,於入會後,除稻米採取限量進口之特殊處理方式外,其餘40種產品中,22項產品採取關稅配額,18項產品於入會後開放自由進口。

  • 自由化起始期程:依據《農業協定》(Agreement on Agriculture),已開發國家承諾稅率必須於2000年執行完畢。我國採取關稅配額的22項產品中,只有雞肉及豬五花肉於2004年結束關稅配額,已自2005年起自由化,其餘產品執行期程將視WTO新回合農業談判而定。

  • 適用特別防衛措施:爭取到花生、東方梨、大蒜、雞肉等14項敏感農產品,可採行特別防衛措施,相較之下比中國大陸多。

  我國加入WTO 20週年以來,實踐結果比預期好,例如:農業名目GDP持續成長,實質GDP也持平,並未因為加入WTO而下降;糧食自給率僅微幅下降,仍維持在30%以上;農產品貿易逆差額度大幅增加了一倍;農業產值結構產生顯著變化,其中,農產增加8%,漁產因為近海資源枯竭而顯著減少約10%,畜產仍維持在三成左右。

  同時,我國穩健地維持關鍵性敏感產品產量,包括:稻米產量維持在140萬,沒有因為加入WTO而崩跌;蔬菜類進口量成長最多,約50%,但產量只略減5%;水果類進口量及產量分別約增減10%;畜產品僅減少約12萬公噸(7%),但肉雞和毛豬產量維持原有水準,鮮乳產量從38萬噸增加到42萬噸(10%)。但可以預期的是,未來在高度對抗的國際政治環境下,我國將會面臨許多挑戰。

主講人:政治大學國貿系 楊光華教授



  今年雖是臺灣加入WTO的20周年,但誠如何國策顧問所指出的,對我們這些自1992年起就參與台灣加入GATT/WTO談判過程的人而言,這是一段30年的記憶,而不僅是20年而已。在這段漫長的歲月中,我個人所觀察到的最明顯變化,就是相關部會官員在國際談判經驗方面的成長。這對臺灣而言,非常重要,因為我們在許多國際組織裡並無正式會籍,長期缺乏國際參與的經驗,不但限縮了我國官員的國際視野,更嚴重的是在經貿利益受損時,沒有足夠的處理能力(當然,管道之不足無可諱言的亦是原因之一)。加入GATT/WTO的談判過程,以及加入WTO後在該組織內相關活動的參與大幅地改善了這方面的問題。

  以下舉兩個例子來說明這樣的變化,首先是在對美經貿問題的處理方面。加入WTO之前,我國貿易以美國為重,因此每當與美國之利益產生衝突時,政府就會充滿無力感;但是入會後,我國利用WTO爭端解決程序,第一個要告的對象居然就是美國。

  當時美國為鋼鐵產品採取了防衛措施,影響到我國中鋼部分產品的輸美。原先我國希望透過雙邊諮商,讓美國將這部分產品豁免於防衛措施之外,但卻未獲美方正面回應。迫不得已,在8國陸續為此對美國提告後,我國不僅是以「第三國參加」身份加入彼等之爭端解決程序,也另行對美國提告。此舉終使美國正視我國的要求,進而同意將中鋼產品排除在外,不受防衛措施的限制,因此我國對美另行提告的爭端程序得以在諮商階段就告終止,並沒有與另外8案合併而進一步由爭端解小組審理。

  由這件事我們可以清楚看到,如果沒有WTO會籍,一旦貿易上與美國發生衝突,我國幾乎無能為力。其實不只是對美國,在加入WTO之後的20年歲月中,無論是對印度、印尼、或甚至加拿大,我們都曾利用過WTO爭端解決機制,成功處理與這些國家的貿易摩擦。由於我國與這些國家都沒有邦交,若沒有WTO爭端解決機制這個渠道,很難想像我們要如何單靠雙邊談判解決相關問題。

  第二個例子我要談的也是入會之後沒有太久所發生的事件,即有關金伯利鑽石認證程序(Kimberley Process)。2000年12月聯合國大會第55屆會期中之第56號決議,表示需要發展並執行毛胚鑽之認證機制以切斷來自衝突地區的鑽石(衝突鑽石)供應。結果只有參與金伯利認證程序的國家所發出的產地證明才算數。臺灣的鑽石貿易雖然排名全球第6,其有關鑽石加工之地位亦與紐約及俄羅斯同樣名列前茅,但卻礙於我國並非聯合國會員,而無法參與源於聯合國大會決議的金伯利鑽石認證機制,使我國商會製發的產地證明無法獲得接受,此舉無疑將嚴重影響到我國的鑽石貿易利益。

  幸好,金伯利鑽石認證程序之立意雖佳,但終究是違反WTO的最惠國待遇規定,故以加拿大為首的成員就在WTO申請豁免,亦即請求WTO總理事會同意金伯利程序的參與國得以歧視未附有參與國所簽發證明的毛胚鑽,也就是得以禁止這些鑽石的貿易。我國藉此機會,以WTO會員身份堅決反對給予金伯利程序最惠國待遇之豁免,雖然一度讓某些不了解我國之國際處境者誤會,以為臺灣不了解血鑽石在非洲地區所引起之人道問題,但我國前線同仁的堅忍不讓最終還是使該程序之參與國正視我國並非不願、而是沒有管道參與金伯利程序,並在加拿大的協助下,適當地處理了我們的關切,我們才不再杯葛此項豁免。這是一項非常了不起的成就,在我看來,如果當時臺灣沒有WTO會籍,則我們的鑽石貿易很可能會因為金伯利程序而受到相當大的影響。

  這兩個故事告訴我們,儘管為了加入WTO,我們付出很多,但同樣也獲得了許多利益。當前臺灣申請加入CPTPP,無可避免地必須為許多的調整跟改變付出代價,希望大家能根據過去參與WTO所獲得的寶貴經驗,正面看待這個過程。畢竟,自由化的歷程是不可逆的,我們不可能再對外封閉臺灣的市場,拒絕接受全球競爭,這樣子臺灣是沒有前途的。今日回顧入會20周年,希望帶來的省思是雖然過去我們為了入會花了很多時間、也付出了很高的代價,但所換來的這個自由貿易環境,其價值是有目共睹的,希望未來我們能邁向更自由化的方向,讓我們的競爭力更為提升,永續台灣的經貿發展。


綜合座談及Q&A:



Q1. 線上提問:請各位談談過去20年的談判經驗,對未來有什麼樣的啟示?

A1-1. 顏慶章大使答:


  WTO係強調公平競爭,尊重市場機制,並具有法規規範基礎的國際組織。從這個角度來看,我國應以互惠精神將我國市場進行合理開放,以換取其他WTO會員國對我國加以開放。開放市場過程中勢必會對部分產業產生壓力,政府應協助業者,使其有合理的調整準備期,以面對市場衝擊。以汽車產業的經驗為例,成功轉換開放帶來的市場衝擊,將使臺灣成為全球汽車零件重要供應商;農業部門亦同。我們應從WTO基本精神切入,檢視我國整體產業政策。

  回顧我國加入WTO 20週年,我國加入多邊體系有助降低中國大陸對我國雙邊談判之不良影響,未來應思考區域性經濟整合之重要議題,臺灣應如何儘速完成CPTPP談判過程,所涉及範圍,將遠大於當初加入WTO所涵蓋的項目與所需之貿易自由度。

A1-2. 楊光華教授答:

  經貿談判時,除了保護個別產業的既有利益外,也該考量到國家整體的利益,以及國家長遠發展的願景。現在回顧當年入會的談判過程,有些項目過度防守,不但遲延整個談判的進展,結果也未必比早些結束談判所拿到的條件來得有利。以稻米談判為例,初期與美國談判時,我們錙銖必較,對於其所開出之不算太過份的要求,也拒絕妥協,結果錯失早日結束談判之契機。拖到1997年,為了完成與美之間的雙邊談判,即使美國在稻米之要求遠高於其初期所提出者,我國最終還是讓步了。若最後的讓步是在國內產業得以承受的程度內,則早些時候的錙銖必較在策略上就不見得是明智之舉,這固然有可能是我們談判經驗的不足,但沒有考慮到早日入會對國家整體利益的好處,也是值得省思的。

  如果農業談判保守思維不變,對未來臺灣參加更多的區域貿易協定,勢將產生很大的阻力。其實時代在改變,人民的飲食習慣在改變,農業利益有必要重新思考。譬如過去農政單位一直認為米是人民主食,誓死捍衛,但根據最新調查,在臺灣,肉類的主食地位已超過米,糧食政策的思維是否也該因應調整?當然,並不否認國家應保持一定的糧食自給率,特別是這兩年因為疫情、俄烏戰爭的影響,不要過份仰賴境外供給的想法抬頭,但即使如此,也應該有更為彈性的因應。

  其實我國在農業部分滿有競爭力。過去曾聽農委會同仁分享,少數青年農業家的溫室就足以滿足整個大台北地區的蔬果需求,但農委會原則上都是將這部分產量先收購起來以備不時之需,僅在供給不足時才會釋出;也就是為了小農的利益,平常並不會讓這些規模生產的溫室做為主要供應。但是這樣的管理方式,顯然就無法使這些有能力規模經濟生產的業者提高我們的競爭力。這也許是我們應該加以思考的部分。


Q2. 主持人提問:未來市場開放應思考的問題?能否分享汽車以外產品談判的艱困之處?

A2. 何美玥國策顧問答:

  就過去加入WTO的經驗來看,以工業產品為例,不能只以臺灣市場為考量,一定要具備國際競爭力。因此,要考量的不是臺灣市場要如何保護,或是過去以降低成本來增加國際競爭的思考模式,而是要如何提高我國產品的價值。我們可以用符合市場需求的特別設計,來增加產品價值。因此,我們的研究發展必須做的比他國更快、更先進,使得我國產品在該產品市場擁有話語權,如臺灣的半導體產業。不只半導體,臺灣也有許多產業能做到如此程度,即使是紡織業,臺灣的材料布也已有此程度。所以,政府的政策上,應該更加鼓勵產業提高價值,並給予更多的獎勵,以及當我國廠商在他國受到歧視待遇時,能協助廠商排除障礙,使我國廠商能達到真正的自由競爭。

  過去我們在談的,除了汽車產業外,機車產業一樣談得很辛苦,但是機車產業卻反彈不大,原因在於,我們以特別的設計,使他國機車無法與我國競爭。臺灣的法規對機車的環保標準要求很高,一方面有利於臺灣環境,另一方面國外的機車無法符合此標準,也不願意為臺灣市場特別修改設計,因此就不會進入臺灣市場。因此,可以透過法規的設計來達成特別的產品;而符合高環保標準的機車,即使未來到國際市場,也有一定的競爭力。真正非常難談的,是農產品相關的工業產品,因為其附加價值無法提高很多,原料及成本受到限制,成為談判上最困難的部分。


Q3. 主持人提問:貿易局經常提到農委會談判偏向保守,但聽方才陳前主委分享,似乎頗為開放且能有效地善用各種場合,是否後來農委會同仁對於開放態度有所改變?

A3. 陳武雄博士答:

  農業談判未來仍會秉持著保守態度,因我國耕地有限,無法透過規模化和科技化降低成本,難以與外國競爭。當初與韓國談判時,曾將每年例行的台韓水果等值貿易談判與入會談判綁定,藉由韓國水果上市的時間壓力,促使韓國同意我國的入會談判,順利完成兩項談判。

Q4. 學界的加入豐富了相關的國際研究,能否談談近期學界的變化?包括羅大使也曾擔任WTO上訴法官,我國是否有在法律方面的其他參與機會?

A4. 楊光華教授答:


  我國第一次參加爭端解決,如前所述,是以「第三國參加」的方式,參加其他8國針對美國鋼鐵防衛措施訴諸WTO爭端解決的案件。一般而言,歐美之外的其他WTO會員國,擬在WTO利用爭端解決程序以捍衛國家經貿利益時,只要國家財政許可(因為所費不貲),一定會聘請歐美的專業律師事務所為其在WTO進行相關的訟爭程序;但當年國貿局卻是請我與羅昌發教授兩人與中鋼、國貿局、工業局的同仁討論,共同撰擬第三國參加之書狀。這當然不能成為常態,因為學者有其本身教學研究之工作負擔,不可能無時不刻地為此待命。

  幸好後來政府開始有相關的能力建構。譬如2006年成立的經貿談判辦公室(Office of Trade Negotiations, OTN),開始從法務部借調資深檢察官,借重彼等之法律專長,強化政府爭端解決方面的能力。是以後來,無論是對加拿大或印尼的案子,已不用再完全仰賴學界的義務幫忙,而得以由機關內部主導這方面的事務。

  至於學界方面,也普遍提高有關WTO的法律研究,如臺大有相關的研究中心。政大在我自己的主持之下,也有一個這方面的研究中心,現在每兩週會發布一期電子期刊,追蹤與WTO相關的經貿法發展,或是其他區域經貿協定的研究,以便分享給更廣大的群眾。這些都是我國加入WTO之後所出現的一些正面發展,我也希望這方面的發展能蒸蒸日上,使臺灣未來的路,越走越好。


【第二場次】WTO的現況與展望

(記錄:黃禾田輔佐研究員、林卓元輔佐研究員、羅絜研究助理)

  本研討會第二場次,特別邀請現任駐WTO常任代表羅昌發大使、行政院鄧振中政務委員、中華民國國際經濟合作協會高志尚理事長,以及中經院WTO及RTA中心顏慧欣副執行長擔任主講人;另邀請中經院WTO及RTA中心李淳資深副執行長擔任主持人。首先由羅昌發大使透過遠端連線,分享第一線在WTO之觀察與發展面向;後續由主持人提問再由三位主講人回應。鄧振中政務委員說明政府對於WTO地位未來發展之看法,以及政策制訂者如何協助產業面對國際挑戰;高志尚理事長以業界角度,提出對WTO之期待與建言,以及食品業出口所面對之障礙;顏慧欣副執行長則說明WTO當前改革與新興議題及未來展望。最後,則由主持人李淳資深副執行長作結,回顧過去臺灣豐富經驗,面對未來挑戰仍有希望,盼產業與社會凝聚更多共識,共同克服當前挑戰,走出更寬闊的道路。

主講人:現任駐WTO常任代表 羅昌發大使



  WTO從成立開始到現在30年來,很多面向的發展對於很多人而言既熟悉又陌生,我會從與顏慧欣教授不同的角度,為大家提供一些思考方向。

  當初WTO成立的那本像聖經一般厚厚的協定,到現在基本上還適用,實質權利基本沒有改變,除了增加貿易便捷化協定,但它只增加一些程序上的規範。另外,在漁業補貼的談判已進行20多年,在2021年底有些曙光,現在卻又變黯淡了,部分原因是談判失去動力及誘因,另一部分是俄國侵略烏克蘭,也有部分原因是這個談判是採取共識決。很多其他國家的大使,他們或許曾經在日內瓦擔任過公使、參事,他們都說多年後回來WTO所談的問題都和以前一樣,還是在談漁業補貼的問題。以上種種顯示WTO和以前差不多。

  然而,在過去20、30年一些重要大國相繼加入也改變了WTO。例如,中國在2001年加入,隨後俄羅斯在2012年加入,另外英國也在脫歐後獨立運作。英國最近在WTO很多議題上都扮演非常重要的角色。至於中國的加入某種程度改變WTO的遊戲規則,尤其中國的經濟體制是「國家資本主義」,它所進行的競爭是透過不同機構所提供的補貼產生競爭地位上的差異,這些問題會涉及WTO的補貼規範能否約束中國行為,以確保各國在競爭時有公平地位。WTO原本是要透過接納中國來改變中國,卻改變中國不成,反而WTO需要改變。這使得WTO需要思考如何因應非市場國家所帶來的挑戰。

  第三個觀察就是大國之間之博奕,WTO無法插手。舉例而言,2018年中美爆發貿易戰爭,雙方互相實施貿易限制或制裁,動輒就是幾十%的關稅,揚棄當初貿易談判的承諾,而大國也不怕WTO的爭端解決機制,使得某種程度上偏離了當初成立WTO追求以規則導向的行為(rule-oriented practices)的原意。

  第四個觀察是WTO能否規範新型態的貿易行為。我們過往在討論貿易問題,都會提到貿易限制措施,都是討論具體措施。新型態貿易行為,亦即貿易脅迫行為,某種程度也對WTO功能造成挑戰。近年貿易經常被用作服務政治目的的工具,例如中國以此威脅立陶宛、加拿大及澳洲,而臺灣也曾受到影響。這些行為非顯現於法律或政策的明文規定之下,也非具體措施,而是隱藏在諸多的行為下。將來在WTO在執行規範,特別是在爭端解決時,如何證明它採取一個具體措施,假設無法證明它是一個具體措施,能否證明它是一個模式(pattern)或者系統性的行為(systematic practice)因而主張受到WTO規範,是對WTO的一個重大挑戰。

  第五個觀察則是WTO議題性質的改變。目前WTO所處理的議題都有本質上的改變。以漁業補貼為例,它表面上屬於WTO《補貼及平衡措施協定》的範疇,實際上《補貼及平衡措施協定》是在討論補貼扭曲市場、生產及競爭,而當下漁業補貼談判基本上是按照聯合國永續發展目標進行,它基本上並非在討論貿易扭曲,是在談環境永續,所以實際上是一個環境議題。另一案例則是貿易便捷化談判,基本上投資措施不屬於貿易規範的範圍,而現在貿易便捷化大多是非貿易相關的投資措施,意味WTO擴充它的領域範圍。除此之外,在電子商務談判,傳統上對服務貿易的討論是服務進口國不應採取什麼措施以免影響進口,但電子商務談判的範圍非常廣泛,例如相關國家應保護電商消費者,而消費者的服務來源國應採取措施,使得服務供應者不影響服務消費者的權益,因此它並非給進口國施加義務,而是給出口國施加義務,這反映WTO的思維正在改變。

  第六個觀察是WTO在立法的困境。WTO倘一直無法更新其法典,一方面大家對議題認知有差異,權利關係重新界定存在困難。另外,在程序上近期印度強烈反對複邊談判,他認為連開啟複邊談判都應該由多邊共識決定,更何況複邊談判的成果要納入多邊的架構下,變成「馬爾喀什設立世界貿易組織協定」(WTO-established agreement)的一部分。這是一個困難的法律問題,當中摻雜很多政治目的,怎樣把這個議題聯繫到另一個議題,把談判進度拖慢,讓其他國家趕上,使得WTO要更新其規則變得非常困難,甚至不可能。部分國家更說如果談判結果無法被WTO承認,是否應在WTO體制外處理,讓人喜憂參半。

  第七個觀察是在WTO的準司法功能。WTO在運作前幾年都把爭端解決視為「皇冠上的珍珠」,很多人給它極高的肯定,像上訴審法律、專家小組(Panel)審事實。在2019年上訴機構因美國杯葛而陷入停擺,剩下專家小組,後續要如何處理,目前有些審判無法定案,有些雙方則是不上訴或透過其他方式處理,這是一個很大的挑戰。美國目前對上訴機構的關切並非無理,它的論述基本上認為上訴機構是越權,而多數國家贊同美國的看法。目前一絲希望是美國願意開始就上訴機構改革進行討論,而MC12之後的階段,各國能否透過討論找到WTO準司法功能的改革方向也是另一大的觀察重點。

  第八個觀察是COVID-19對WTO的挑戰。一個部分是關於《與貿易有關之智慧財產權協定》(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPS)豁免,另一個是WTO對疫情的回應,後者較像是貿易措施。這議題在WTO已過去一年多爭論圍繞在拯救人命與經濟利益的角力,全世界都在看WTO要如何回應,讓WTO不要變成可有可無的國際組織。

  第九個觀察是戰爭對WTO的衝擊。WTO的前身GATT原先就跟戰爭有關。俄國入侵烏克蘭對WTO的衝擊主要體現在幾個面向。首先,戰爭是否WTO的業務範圍,是否該在WTO討論,引起大家廣泛的爭論。常見的論點是WTO和其他國際法律體系一樣,都視人命為最高的價值,在過去判例大多以這角度去討論,故WTO在戰爭中有一定的發言地位。另外,戰爭也影響WTO運作,因為其他國家杯葛俄羅斯,不願意參與俄羅斯代表團參與的會議,導致會議無法進行,這個問題會對MC12的進行造成很大困難。此外,各國對俄羅斯採取的制裁措施,在WTO的正當性是主張GATT第21條國家安全條文,這條文以前適用的情況較為邊緣,假若是烏克蘭採取措施,幾乎任何措施都可用此條進行制裁,但目前各國都是動用該條宣稱是戰爭狀態以正當化其制裁措施,倘將來發生爭端,要如何解釋戰爭之下其他非參戰國動用第21條來正當化其對俄羅斯之貿易限制措施,將是未來觀察的重點。另,關於WTO在終結戰爭上能否扮演積極角色,這個問題也是尚待觀察。我認為是角色比較弱,WTO真正能做的主要是戰爭對供應鏈造成衝擊,尤其是糧食,WTO是否有處方可解決糧食供應鏈的中斷,將是一個重大議題。

  最後,我有三點未來展望。首先,多邊是我們對外經貿架構的重要環節,我們也希望WTO一直維持下去,我們去WTO的活動是以此為前提。但目前WTO的運作情況是否良好有不同看法。另外,WTO在其他議題上不應變得可有可無,這會對我們非常不利,所以很多新興議題我們都希望積極參加,跟其他國家一起把議題做起來,我國對很多議題需要有積極的立場。倘我們在各種議題上無法帶領或變得可有可無,對國家是重大的損失。最後,我們一方面要積極參與表現出可以作出貢獻,另一方面也要照顧國內產業的利益,兩者之間有時候一致,有時候不完全一致,需要作出平衡,我們代表團需要國內的指引(guidance)及裁示(instruction)來把事情做好。

綜合座談及Q&A:

Q1. 主持人提問:從臺灣的視野如何看待WTO當前地位逐漸變的可有可無(irrelevant)、組織既有功能也令人懷疑(discredit)的現狀、挑戰,以及未來可能發展方向?

A1. 主講人 行政院 鄧振中政務委員 答:




  先是WTO在過去60、70年之間已建立一套非常穩定的國際經貿法體系,因此儘管目前面臨羅大使所提的若干問題,我相信WTO建立的法律體系和國際經貿秩序仍會繼續維持下去,因為國際現實上需要WTO機制的存在。例如就算外界認為WTO上訴機構失去功能,但2021年爭端解決的案例仍有9案,以及截至2022年5月已有5案提出,顯示國際上仍在運用此一機制。無論會員是用來解決彼此經貿爭端或疏解自身國內政治壓力,此一機制仍有其功能。

  再來就美國和歐盟等已開發國家與中國、印度之間的衝突而言,中國它自己創造新的問題,比如國家資本主義、智慧財產竊取、經濟脅迫等行為,不過印度則為另一種情況。印度雖然反對志同道合國家之間談判的做法而堅持要WTO會員全部同意,因而卡住WTO既有的溝通和談判管道,但我相信它會逐漸改變。印度之所以對農產品開放抱持強硬立場係其國內農地過於狹小,因此對印度而言這是國家生存問題。但從最近印度開始跟澳洲此一農產品出口國簽訂自由貿易協定的動態來看,應可以期待印度的轉變。

  因此我覺得WTO其實有其韌性,這個體系是可以解決問題的。WTO面臨的問題也只是起於最近五年間美國自川普當政後發現到中國的不公平競爭行為,才產生WTO逐漸失去影響力的現象。對此WTO應該可以逐步解決因美、中帶來的問題。

  最後,個人看法是臺灣各界要持續關注與參與WTO,例如今日的研討會即是吸引各界關切的好例子。政府要持續厚植實力,政府資源要持續注入在WTO的參與及進行相關研究。何國策顧問指出臺灣要以國際為市場的觀念仍對現今政府主導工業發展的官員有影響,以及即便農業也是往國際化的道路發展,這些都表明臺灣可以在國際上有廣大的活動空間,但這些活動的基礎仍需從WTO場域之內方可進行。另外也期待WTO中心作為智庫在現有基礎上發揮更多功能,以及政治大學楊教授和台北大學周教授等能在學校繼續培養更多專業人才。


Q2. 主持人提問:過去我們常聽到在開放前很擔憂,開放後卻發現擔心是多餘的,然而下次開放又再度開始擔憂。臺灣其實已有相關經驗可面對開放,走出更寬廣的路;若您從產業角度,對於我們未來開放,包括參與WTO等,有什麼樣的建議?

A2. 主講人 中華民國國際經濟合作協會 高志尚理事長 答:



  2021年10月中,擁有25國會員的亞太商工總會召開線上會議,邀請WTO副秘書長參與,向WTO提出企業界建言,包括:(1)WTO應該接受一個共同簡單的目標;(2)停止任務蔓延;(3)僅允許補貼處理市場失靈及外部性問題;(4)在成本與效益基礎上評估反傾銷;(5)重新評估對開發中國家的差別待遇;(6)評估對數位經濟規則之最佳安排;(7)重新評估智慧財產權議題;(8)不以氣候變遷作為保護理由;(9)適當反應企業界與中小企業所面臨之問題,在貿易議程與WTO中呈現其觀點與重要性;(10)具體提出WTO運作缺點。此外,應確保符合下世代及包容性(leaving no one behind)成長目標。

  如以食品業目前所面臨之問題而言,WTO目前無法解決各國以食品安全衛生為由所設定之標準差異,例如歐盟對於食品加工成分、美國FDA、日本等查廠檢驗或檢疫問題,難以透過國家談判在WTO制度下加以限制。假使我國政府以制訂較高標準來因應,亦會受到「是否符合科學證據」之挑戰。此外,我國檢驗檢疫人員的缺乏,造成赴海外查廠檢疫時程拉長,也被視為是一種障礙,以上障礙及不同制度的相關認證問題,期盼政府資源與人員配置能提早準備加以改善。

Q3. 主持人提問:以近期而言,在MC12我們能夠期待什麼,又有哪些議題不須抱有太高期待?

A3. 主講人 中經院WTO及RTA中心 顏慧欣副執行長 答:



  雖然WTO目前像處於混沌當中,卻因俄烏戰爭的爆發看到一絲曙光,原來涇渭分明的開發中及已開發國家之間逐漸有融冰、妥協的跡象。即將舉辦WTO第12屆部長會議(MC12)是延期舉辦,預計會有四類議題,包括漁業補貼、電子商務、因應氣候變遷等環境議題,以及COVID-19疫苗分配就是屬於新興議題的範疇。我認為MC12是可以對它有期待,因為WTO新任秘書長非常積極,大家形容她為「新動力」(New Dynamic),她是一個非常有活力、動力的秘書長,她強調訂定的目標不宜過大,應設定在能夠解決的範圍,像漁業補貼、TRIPS豁免及透明化等WTO改革的議題,或許這些議題在今年6月會有一些初步的進展,後續將向大家逐一說明各項議題的推進動力。

  在漁業補貼議題,它從2001年開始談判,它有可能在MC12取得進展的原因在於兩方面。其一,如同前述新任秘書長是非常有活力。其二,拜登政府的態度。首先,拜登政府非常重視漁業補貼的議題,尤其像強迫勞動、「違法捕撈,未報告或虛報捕撈量」(Illegal, unreported and unregulated fishing, IUU)等問題。其次,還有自拜登上任後,美國貿易代表署(United States Trade Representative, USTR)已經展示出對WTO的充分支持,美國貿易代表戴琪(Katherine Tai)在2021年10月底赴日內瓦開會並發表演講,美國自2015年以來不曾有任何USTR代表在日內瓦出席會議,拜登的這個行動代表美國政府對多邊體制的支持。因此,我們可以想像在新任秘書長和美國政府的積極參與下,應有可能讓漁業補貼談判取得成果。

  在第二類像電子商務、服務貿易國內規章、促進發展之投資便捷化及微中小企業聲明等自願參與議題,臺灣在這四項議題都有參與,由於這些議題都是自願參加,參加的都是志同道合,故比較容易在這些議題上形成共識。

  此外,在WTO改革也有可能取得進展。以透明化為例,透明化處理的主要就是補貼措施,在不同WTO協定之下,都會要求各國採取農業補貼、工業補貼或服務業補貼需要通知WTO秘書處,同時讓其他會員國知悉國內有實施這項措施,問題是這個通知機制過去成效不彰。164個會員,秘書處發現只有73個會員有通知,故認為需要提升通知機制的執行力,長久以來開發中與已開發國家在這個議題上涇渭分明。對已開發國家而言,它要求所有會員都要履行WTO通知的義務,沒有履行義務就要被懲罰,可能是以罰款或者在總理事會上唱名。對開發中國家而言,它們需要技術協助,而非懲罰手段。然而,在4月28日,開發中國家與已開發國家共同提案,當中包括美國、歐盟、南非及印度等國家,主張它們未來可以強化彼此之間通知的義務,但WTO需要提供更多技術層面的協助,而且開發中國家完全同意對沒有履行通知國家實施懲罰的措施。我們從中可以看到一個重大突破,已開發國家和開發中國家有意願就此議題尋求解決方案。

  最後,COVID-19疫苗專利豁免問題,在WTO秘書長的協調之下也可望帶來重大突破。按照目前的TRIPS文本,倘符合資格的會員,它們可以按照TRIPS強制豁免的條款,不用遵守相關專利權的要求,同時生產的疫苗亦可自由運用,不只在國內使用,也可提供給其他需要的國家。此前印度、南非要求的是一個非常廣泛的豁免,而歐盟則主張應專利權人保有專利權,因此該文本為TRIPS豁免議題的談判帶來重大的突破,讓會員之間帶來進一步談判的空間。

  基此,我們對MC12還是應有所期待,如同前述危機就是轉機。我們或許可以把MC12視為新任WTO秘書長、美國是否仍有領導權(Leadership)的試驗,故我們應該拭目以待。

Q4. 政府做為政策制訂者,如何協助產業和社會面臨國際標準的挑戰?

A4. 主講人 行政院 鄧振中政務委員 答:


  從最近國內對開放美國萊克多巴胺豬肉與日本福島食品進口的討論當中,針對食品標準有兩個層面需要關注:一是政府制訂標準是否符合國際規範,二是企業界吻合各國標準的程度。

  以前者而言,若國際已有通行的國際標準,對要參與國際社會的臺灣而言,自應是接受國際標準。就此而言,由於在美國豬肉與福島食品兩案中,臺灣社會歷經一段時間辯論後能有相對好的結果,使臺灣對國際上呈現遵守規則的良好印象。進一步來說,針對食品標準是否安全係屬可受討論的議題,但將之訴諸恐懼和進行政治攻防則應盡量避免。此外,由於臺灣在過去20、30年間逐步朝自由化的方向邁進,臺灣人民已經可以接受產品需面對國際競爭,而衛生安全標準則是臺灣下一步要跨過的關卡,因此只要能順利跨過,則臺灣在國際上進行經貿活動、參與國際協定的本錢將越來越豐富。

  至於企業界應如何吻合各國標準,主要著力方向應在於政府需要多投入資源協助中小型企業,這方面包括工業局、農委會也都有相關計畫作為支應。


主持人總結:中經院WTO及RTA中心 李淳資深副執行長



  以本場次的主題「WTO的現況與展望」而言,或許可歸納為「現況挑戰極為艱鉅,但未來展望則是困難卻仍有希望」。本日研討會的主題是藉由回顧過去以展望未來。進一步來說,以臺灣而言,其實臺灣在國際競爭上已經許多豐富經驗。比如臺灣豬肉過去在國際市場上可類比為奧運金牌等級,只是受害於病毒而沉寂一陣子,但現在已經沒有病毒威脅。就此而言,臺灣並非沒有開放過,而且有非常多成功經驗;希望本日研討會兩場次內容能給予產業與社會更多共識,認識到臺灣不應受困於恐懼,而是可以克服當前的諸多挑戰並走出更寬闊的空間。