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美國國際貿易法院判決撤銷雙面太陽能板全球防衛措施之第2次撤回豁免命令
日期:2021/12/10
作者:經濟部貿易調查委員會
文件編號:貿易救濟動態週報 - 第916期

  美國國際貿易法院(CIT)於本(2021)1119日判決美國貿易代表署(USTR)因無撤回豁免之法定權限且其決定為專斷恣意(arbitrary and capricious),爰撤銷(vacate)其對雙面太陽能板全球防衛措施之撤回豁免命令,亦即雙面太陽能板仍豁免於全球防衛措施。 

  本案源於美國前總統川普依據美國1974年貿易法201條款於2018123日公告對進口之特定晶矽太陽能電池及模組(crystalline silicon photovoltaic cells and module, CSPV)採行全球防衛措施,並指示USTR建立特定產品豁免全球防衛措施之申請程序(總統文告第9693 號)。隨後USTR公布豁免包括雙面太陽能電池板(bifacial solar panels)等產品適用全球防衛措施,惟沒過多久又撤回豁免命令(下稱撤回令)Invenergy Renewables等公司不服提起訴訟,之後CIT發布暫時禁制令(preliminary injunction, PI)以禁止USTR撤回對該些進口產品之豁免。嗣後USTR重啟程序後公布第2次撤回令,與第1次撤回令的結論相同,並向CIT提起撤銷禁制令之聲請。CIT同意原告請求將第2次撤回令納入PI及訴訟範圍之聲請,併同歷次雙方聲請及初步的判決結論納入本案審理。

  原告主張第2次撤回令非USTR權限,因為 (1) 法規不允許撤回豁免; (2) 總統文告第 9693 號沒有授權 USTR撤回豁免的權力;(3) USTR沒有重新考量其豁免決定的固有權力(inherent authority)。CIT做出以下結論並判決撤銷第2次撤回令,理由摘要如下:

  一、USTR一旦豁免就沒有撤回的法定權限

  CIT表示,行政機關實施任何措施的門檻在於由法律或其他職權賦予行使。在確定USTR是否有撤回豁免防衛措施的權限時,首先要看貿易法第203 條有關規定來判斷國會明確(intelligible)授予總統、以及後續總統授予USTR之職權範圍;再以總統文告第9693號的內容來檢視總統對203條的法律解釋,也得以辨別總統授予USTR的職權範圍。第203條規定僅允許總統將防衛性關稅設定較高的稅率,然後逐步降低,故該項規定並不允許 USTR 撤回豁免,況且在國會對於防衛措施之實質面及課徵期間方面嚴格限制總統權限的機制下,法規是不允許關稅稅率有擺盪不定的情況。此外,法院雖然同意行政機關擁有重新考量其決定的固有權力,不過並非沒有限制,例如行政機關不得違法行使其固有權力。當法規禁止類似的措施時,行政機關顯然就沒有重新考量其決定的權力。

  此外,第 203 條要求有效率及公平地管理實施防衛措施的管理規章(如豁免程序和由此產生的豁免)。原告指出,USTR並未公告或通知該項豁免命令有可能被撤回的情形。CIT認為,通知是基本的公平要件,也是聯邦巡迴法院辨識行政機關有無能力重新考量其決定的範疇,是以第2次撤回豁免命令牴觸了法規之公平執行要件及行政機關可以重新考慮任何決定的固有權力。因此,CIT裁定USTR該撤回豁免命令同時超出第 203 條授權總統及總統在第 9693 號文告授予USTR的職權範圍。因此,CIT判決,第2次撤回令違反防衛措施法規且必須予以撤銷。

  二、第2次撤回令是專斷恣意的決定因而違反行政程序法(APA)

  CIT表示,法院在檢視機關措施是否遵守APA,須確定行政機關是否適當地將其措施採行的基礎及目的之簡要陳述(statement of basic and purpose)納入其命令,因該陳述讓審理的法院可以了解非正式程序涉及哪些重大問題,以及該機關為何以這種方式回應這些問題。CIT同意原告的觀點,即 USTR沒有依照APA規定提供據以作成撤回命令的基礎及目的,也沒有處理利害關係人提出的重要問題,包括增加的關稅負擔可能對經濟和社會產生的影響。而這顯然是很重要的問題,因為法規本身將其視為防衛措施的核心考量因素。此亦可由USTR20201月公告中徵求各界意見,可見已認知這項問題的重要性。顯見USTR對此重要意見並未回應。

  此外,有關第2次撤回令是否為APA 禁止之專斷恣意、濫用自由裁量權或其他不合法律規定的措施、調查結果和結論,CIT指出,USTR並未解釋從2019 6月第1次撤回令公布以來,其收到甚麼樣的資料或有哪些事實發生了變化,以致讓其認為撤回會是更合適的措施。再則,USTR對其決定的那些重要及引人注意的爭議(conspicuous issues)並未適當的處理,特別是現行政策範圍內的替代方案以及先前政策的信賴利益,違反APA有關提供充分解釋的基本要求。基於上述,CIT判決第2次撤回令不符合APA的基本要求,因此須予以撤銷。

  三、撤銷第2次撤回令是適當的補救措施

  原告請求CIT撤銷第2次撤回令,但政府請求發回行政機關重為認定,CIT同意原告的意見,即撤銷是適當的補救措施。CIT解釋,如果法院僅發現USTR未能充分解釋其認定的話,法院應發回USTR進一步解釋,但USTR沒有撤回豁免的法律依據或授權,是以將該專斷恣意的決定發回重為認定也無助於事,再者,由於總統於20201010日發布總統文告第10101號(即取消撤回豁免及提高第4年關稅配額外之稅率),是以發回行政機關重為認定將不會有成效也不合適。因此,法院判決不發回USTR重為認定並撤銷第2次撤回令是適當的補救措施。(參見本週報860865915期)

  資料來源:Slip Op. 21-155

  https://www.cit.uscourts.gov/sites/cit/files/21-155.pdf