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【轉載】澳洲因應脆弱供應鏈之對策分析初探
日期:2021/10/21
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 鄭昀欣 分析師
文件編號:WTOepaper755
  COVID-19疫情對全球供應鏈產生極大衝擊,不僅引發各國政府開始關切該國物資與服務是否可滿足其國民需求,同時也意識到該國供應鍵過於集中並依賴特定國家,一旦供應鏈中斷將對該國民生、經濟甚至國家安全造成危害。對此,若干國家逐漸重視國內特定產業供應鏈的風險問題,陸續對該國供應鏈中斷之風險來源展開分析,以尋求強化供應鏈靭性之解決方案。舉例而言,美國在2021年6月即依據《美國供應鏈》行政命令之要求,公布對半導體、高效能電池、原料藥及關鍵礦產四大優先產業之供應鏈檢討報告。

  為協助澳洲國民與企業預先作好供應鏈中斷之準備工作,澳洲「生產力委員會」(Productivity Commission,以下簡稱委員會)亦於2021年3月26日先行提出「脆弱性供應鏈:生產力委員會期中報告」(Vulnerable Supply Chains: Productivity Commission Interim Report)[1],聚焦於分析供應鏈中斷對澳洲國民取得必要貨品與服務之影響程度,並制定分析架構以界定可能影響澳洲供應鏈靭性之風險因素。其後,委員會於今年8月13日公布「脆弱性供應鏈」最終報告(Final Report),並在此階段著重探討供應鏈中斷後對澳洲出口之影響。

  儘管澳洲經濟與產業結構和我國有所不同,但澳洲在期中階段有關供應鏈脆弱性之分析架構與因應對策,足供我國政府參考借鑑。茲按委員會分析澳洲脆弱性供應鏈之背景、架構、結果及風險管理建議,分述如次。

澳洲展開脆弱性供應鏈之風險評估

  隨著COVID-19疫情延燒及近二年來澳洲野火災情不斷,澳洲國民與政府均留意到供應鏈中斷對其經濟與民生福址的潛在威脅。然而供應鏈風險管理成本高昂,故如何分析風險與採取應對措施成為澳洲政府首要關切目標。澳洲生產力委員會遂於今年3月26日提出脆弱性供應鏈期中報告,旨在分析澳洲脆弱性供應鏈之各項風險來源與性質,並依據進口及生產數據,制定一套用以確認具脆弱性供應鏈的分析架構,同時針對不同供應鏈風險提出因應策略。

供應鏈與風險

  報告指出,產業供應鏈通常横跨多國經濟體與眾多企業,係具相當複雜性與互賴性之網絡。隨著貿易全球化與便捷化之提升、科技快速發展等現象,進一步促使各產業走向生產專業化分工;然而產業專業分工越精細,其供應鏈越發脆弱,如遭遇突發風險事件恐致整個供應鏈停止運作。

  目前國際上對如何界定供應鏈風險仍未有共識,澳洲初步將風險歸納為內部及外部風險:內部風險係指影響特定企業提供貨品或服務之風險,主要涉及製造、運輸、財務與資訊等面向;外部風險則係指足以威脅整個市場的風險,依其風險來源而可分為地理政治、環境、經濟、社會及基礎建設相關衝擊等類型。至於供應鏈風險管理策略則應以減少風險事件發生之可能性,或是降低風險事件發生帶來之影響及成本為其目標。

確認脆弱性供應鏈之分析架構與分析結果

  委員會設計了一套結合數據分析和專家意見調查之評估方法,以確認何者產業供應鏈具脆弱性,且該產業供應鏈中斷後將直接影響澳洲經濟正常運作與澳洲國民之福祉。首先,委員會利用貿易數據分析具有脆弱性之進口產品,再判定該項產品是否用於澳洲必要產業(essential industries),最後則透過專家評估該產品對澳洲經濟運作是否具關鍵性(critical)。其分析架構具體可分為以下三個步驟:



一、確認進口產品是否具脆弱性

  相較於澳洲製產品,報告首先指出外國進口產品為形成供應鏈脆弱性之主要因素,且進口來源越集中,供應鏈脆弱程度越高。基此,此一步驟主要檢視進口產品之潛在脆弱性,利用進口數據過濾篩選澳洲特定產業是否自單一國家進口絕大多數產品,或是當主要供應國無法提供產品時,僅有少數替代國家可提供同樣產品供澳洲產業所用。原則上,此步驟係以HS Code稅號統計並分析澳洲在2010年1月至2020年7月之進口數據,以及2014年至2017年的全球貿易數據。為確認進口產品是否具有潛在脆弱性,應依序執行以下三個篩選階段:

  (一)進口集中性

  此階段將分析貿易數據,以確認澳洲進口產品是否高度仰賴特定進口國,並以主要供應國進口產品是否占澳洲該產品進口達80%以上為其門檻。委員會共篩選出澳洲有五分之一進口產品,亦即1,327項進口產品具高度仰賴性。其中,具高度進口集中性之產品群(product group)包含:化學品、燃料、藥品、礦產、金屬、肥料、塑膠、運輸零件與設備,以及軍事設備。

  (二)世界市場集中性

  此一階段主要篩選特定產品在世界貿易市場是否具有集中性,亦即如現行供應鏈中斷,是否僅有少數替代供應國可成為產品替代來源。對此,澳洲主張,如特定產品之主要供應國出口量占全球出口比重50%以上時,即為具有高度世界市場集中性。據委員會分析,在澳洲1,327項進口產品內,絕大多數產品具有替代供應國,但仍有518項產品僅具少數替代供應國。

  (三)澳洲是否向主要供應國取得具進口集中性之產品

  透過前述兩個階段可篩選出具備「世界市場集中性」與「進口集中性」之澳洲進口產品,故委員會進一步分析澳洲是否向主要供應國取得前述產品;如是,則當面臨供應鏈中斷時,澳洲僅得向少數替代供應國購買產品,而更容易受到供應鏈中斷影響。經此階段篩選後發現,共有292項產品,相當於澳洲全體進口產品之二十分之一係由主要供應國進口至澳洲,而可能具有供應鏈脆弱性。

  澳洲深入分析此292項進口產品之特性,通常為消費性產品或中間產品,僅有少數資本財。詳細而言,前述消費性產品主要包含紡織品、食品及服飾類,其中亦包含了個人防護裝備(personal protective equipment, PPE);中間產品則涵蓋化學品、木頭、金屬、電機電子產品與礦產品等;資本財則多為運輸設備、電機電子設備等高價產品。另外,在此292項進口產品裡共有三分之二主要來自於中國大陸。

二、確認具脆弱性進口產品是否投入生產澳洲之必要服務或產品

  儘管委員會已篩選出多項進口產品具有潛在脆弱性,但並非所有產品均可用於澳洲之必要產業。該報告所稱必要產業採狹義定義,僅指提供服務或產品以滿足澳洲國民基本生活需求者,包含供水、衛生、通訊、能源、物流、銀行及政府服務共七大類別。其中,由於澳洲為產糧大國,故未將糧食納入必要產業之列。

  在此一步驟,委員會採用澳洲統計局之投入產出表(ABS Input-Output Table)在2016年至2017年有關產品或服務之生產與最終用途等數據,以判定該進口產品是否與澳洲必要產業有關。

  據分析,前兩個步驟所篩選出的脆弱性進口產品共291項,其中共281項符合澳洲投入產出產品群(Input-Output Product Group)分類。而在前述281項進口產品之中,僅有130項與必要產業相關,當中以衛生及物流業所用具脆弱性進口產品比例最高,約100項產品;並以銀行服務所占比例最低。另外,提供必要服務之產業通常係使用澳洲當地服務以提供服務,故具脆弱性之進口產品僅占此等產業投入成本的一小部分。至於提供必要產品之產業,則主要是石油精煉業及製藥業所用具脆弱性之進口產品較可能具關鍵性。

三、判定具脆弱性進口產品是否對澳洲經濟具關鍵性

  經執行前述兩項分析步驟後,可得知澳洲脆弱性進口產品僅占投入必要產業所用產品之一小部份,顯示出脆弱性進口產品對澳洲生產必要產品與服務可能不具關鍵地位。然而,由於委員會可取得之產品生產細節不足、難以連結產品進口與製造數據等問題,其分析結果可能不足以充分反應澳洲供應鏈實際情形。故第三步驟則是將調查產業專家意見,進一步界定前述進口產品是否對澳洲經濟具有「關鍵性」。原則上,委員會將諮詢專家,由專家依其對產品製程的專業知識與豐富經驗,判斷特定進口產品是否對澳洲具技術上關鍵性,亦即如缺少該進口產品是否會中斷必要產品或服務之供應,且該產品難以自其他供應國取得、或是由其他產品取代。惟值得注意的是,委員會並未公告第三個步驟之篩選結果。

供應鏈風險管理機制與政府角色

  依據前述供應鏈風險分析結果,澳洲認識到其現行供應鏈對外依賴之情形未有產生具體風險,但仍需定期檢討以因應情勢變化。與此同時,此項報告提供澳洲企業及政府對供應鏈風險管理之建議對策。

  由於供應鏈中斷將導致產品銷售情形下降、企業獲利與名氣受損等問題,故企業具有強烈動機來管理及因應供應鏈風險。對此,報告首先說明在企業層級方面,企業對供應鏈風險管理分為四個階段,分別是:(1)預防階段:避免供應鏈中斷或減少中斷可能性;(2)準備階段:確保供應鏈其他部分作好因應準備,以降低供應鏈中斷之成本;(3)回應階段:提高企業回應之速度與效率;與(4)復原階段:促使企業在供應鏈中斷後恢復營運狀況。

  原則上,為作出有效的供應鏈風險管理決策,澳洲企業必須知悉供應鏈中斷之性質及其潛在影響,故應透過蒐集資訊以瞭解供應鏈所面臨之風險,其可能措施包含與其供應商共同合作交換資訊、定期通報與審視可能風險,亦可投資物聯網、區塊鏈等新興科技與數據分析,以辨別供應鏈具體風險。另一方面,報告亦對企業提出五種不同的供應鏈風險因應措施,包括不作為(do nothing)、建立庫存(stockpiling)、增加供應商多樣化(supplier diversification)、與替代供應商建立彈性契約(contingent contracts)及提升國內生產能力(domestic capability),允許企業按不同的供應鏈中斷性質(nature of disruption)及產品中斷供應性質(nature of disrupted supply)採取對策。

附表 澳洲對供應鏈中斷之建議因應對

 

不作為

建立庫存

增加供應商多樣化

建立彈性契約

提高國內生產能力

供應鏈中斷之性質

斷鏈非經常性

+

-

+

+

-

斷鏈持續時間較長

-

-

+

+

+

國內供應鏈中斷而影響國內供應源

?

+

+

+

-

產品供應中斷之性質

生產彈性較低

-

+

+

-

-

產品較易腐壞

-

+

偏好供應商可靠性較低

-

+

+

+

+

注:「+」指採取該策略較其他策略為佳;「-」指採取該策略較其他策略為差;「?」則是採取該策略的效果並不明確(unclear)。

資料來源:作者整理自澳洲生產力委員會之「脆弱性供應鏈期中報告」,詳參注1



  除企業以外,各國政府亦在供應鏈風險管理扮演重要角色,當企業未能有效應對供應鏈中斷之情形時,政府即可採取干涉行為;其前提是政府採取干涉行為所帶來利益高於其可能成本。

  對此,本項報告提出政府在供應鏈風險管理各階段得採取之建議措施:在預防與準備階段,政府可提供供應鏈風險資訊及相關專門知識,以協助企業更佳地瞭解供應鏈風險;政府亦可強制要求或支援企業投資風險減緩措施,降低供應鏈中斷對該企業的負面影響。至於在回應及復原階段,政府可制定新政策或擔任協調人之角色以應對危機;例如在COVID-19疫情期間,澳洲政府以確保醫院及公立老人機構取得PPE為其優先目標,故澳洲產業、科學、能源及資源部(Department of Industry, Science, Energy and Resources)與衛生部(Department of Health)共同合作,透過向當地製造商提供援助、減少法規障礙等措施,以確保澳洲國家醫藥儲備系統(National Medical Stockpile)可取得PPE產品。除此之外,委員會主張澳洲政府有責任維持並促進以規則為導向之多邊貿易體系,以確保企業有能力應對供應鏈中斷之負面影響;同時,各級政府均須保證其法規可達成其政策目標,包含允許企業對供應鏈中斷採取因應措施而不造成不必要阻礙。

結語

  綜上可知,澳洲生產力委員會於今年公布之脆弱性供應鏈期中報告首先制定了「由下而上」(Bottom-up)分析篩選機制,一步步篩選出對澳洲而言最具脆弱性之產業供應鏈。按報告分析可知,澳洲目前雖有部分產業供應鏈有依賴脆弱性進口產品之情形,但在絕大多數情形下這些進口產品並未用於澳洲必要產業,或雖用於澳洲必要產業但可能不具關鍵性,故澳洲現行供應鏈具相當靭性而尚無具體風險,惟澳洲政府仍需定期檢討其產業供應鏈以因應情勢變化。其次,該項報告提出澳洲企業及政府對於供應鏈風險管理的建議策略,企業可按供應鏈中斷與產品供應中斷之性質,採取如不作為、建立庫存、增加供應商多樣化、與替代供應商建立彈性契約及提升國內生產能力等因應對策。至於政府亦肩負協助企業與國民因應供應鏈中斷所致負面影響之責任。

  另一方面,該份報告對於脆弱性供應鏈之分析架構具相當重要性。近期僅歐盟於2021年5月發布之《戰略依賴關係及產能》(Strategic dependencies and capacities)[2]工作文件亦採取類似分析架構,利用貿易數據與專家意見對歐盟產業進行分析,並依據進口依存度及產業政策目標而列出原物料、原料藥、鋰電池、氫、半導體以及雲端與邊緣運算(Cloud and edge computing)共六大戰略領域(Strategic Areas)。相較之下,澳洲分析架構係聚焦於該國產業對進口產品之依賴程度,而未依澳洲產業發展政策目標而優先納入該國之關鍵產業別,故其分析方式及結果仍有一定侷限性。儘管如此,目前世界上採取類似分析方式的國家並不多見,故澳洲此項報告所提出之供應鏈分析架構及其後續風險管理建議策仍具有相當重要性,值得我國政府在研擬供應鏈風險評估及管理機制時多加參考借鑑。

[1] Australian Government Productivity Commission (Mar., 2021). Vulnerable Supply Chains: Productivity Commission Interim Report. https://www.pc.gov.au/inquiries/current/supply-chains/interim/supply-chains-interim.pdf(accessed on May 23, 2021)

[2] European Commission (May, 2021). Strategic dependencies and capacities. https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/swd-strategic-dependencies-capacities_en.pdf