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【轉載】發展我國能源創新服務監理沙盒機制之芻議
日期:2021/08/26
作者:中華經濟研究院第二(國際經濟)研究所 戴志言 副研究員
文件編號:WTOepaper748
  英國於2015年施行金融監理沙盒機制之後,各國也開始推出科技監理沙盒機制,因應科技金融產業的創新需求。金融監理沙盒機制主要為解決數位經濟新創業者無法獲得合法身分的問題而設,申請者可短暫享有法規的豁免權利,並視試行成果決定後續的監理作為,以鼓勵創新科技服務發展。在監理沙盒機制中,參與者透過法規管制責任的豁免,讓參與者在沙盒環境中測試技術與商業模式。透過與監管單位的密切互動,針對所發展的技術、監管法規問題,合作找出可行解決方案,並作為未來主管機關制定新興科技監管法規的參考依據。

  監理沙盒機制逐漸成為非金融科技創新領域採行的概念,如無人載具、地方創生、能源交易等,都可見採行監理沙盒機制以因應法規制度與創新成果之間的落差。採行監理沙盒機制的產業多為具特許管制性質,如金融服務、能源與電力服務等。由於受到原有監管法規的限制,造成技術創新較難快速進入市場,消費者無法享受科技創新的成果,透過沙盒監理機制提供新科技發展機會,也避免對於原有市場參與者產生干擾,將創新服務產生的負面效果隔離於既有運作體制之外。沙盒機制的功能也從解決科技創新與法規之間的落差,擴展成為調適法規、科技、市場之間的測試機制,藉由沙盒機制測試經驗,將科技創新所產生的法規以及利益關係人衝突等問題進行調適與修正,確保新科技帶來的創新不因法規限制而無法落地。

  能源產業沙盒機制已成為近年來各國重要的發展領域。以英國為例,自2016年起合計進行三次沙盒機制的案件徵選,最終僅有7案獲得進入創新監理沙盒資格;而加拿大安大略省自2019年設立能源沙盒機制之後,至2020年止合計有8個申請計畫提出,但是尚未有案件核准進入沙盒機制。對照其他國家的能源創新服務監理沙盒機制亦可發現案件數量不如金融監理沙盒申請案件眾多,顯示能源創新服務監理沙盒的高運作門檻特性。

國際能源沙盒案例

一、新加坡

  新加坡能源市場管理局(Energy Market Authority, EMA)於2017年施行能源領域的監理沙盒(Regulatory Sandbox for the Energy Sector),以促進其國內能源科技創新應用。由於新加坡電力結構高度依賴進口天然氣進行發電,相當重視能源科技創新應用。

  新加坡推動能源監理沙盒的重點不在於規避現有法規的影響,而是著重新科技或新型態商業模式之試驗,並在試驗期間豁免特定法規監管。申請通過者可在沙盒試驗期間即時了解可能面臨的風險問題,EMA也可檢視現有法規框架是否符合未來新科技發展,從中檢討改進以提供適當的新法規並予以監管。業者在沙盒試驗期間,EMA可依職權進行法規鬆綁。鬆綁對象是以「業務規則」、「電力市場規則」,以及「電力及氣體許可證條件」三個監管法規命令與行政規則為原則,但EMA可視情況和依職權鬆綁其他未列舉之監管法規。

  新加坡所推行的能源沙盒機制未預設過多的試驗門檻,採取個案審查模式,並詳列各項申請程序,讓申請者有一定的申請原則可遵循。EMA同時也可利用能源沙盒及相關研發計畫,推動能源創新與研發,並非僅以能源沙盒作為唯一的能源政策。

二、泰國

  泰國政府為了解決平衡「發電成本」、「能源效率」和「環境永續」三者關係,在當地推動能源創新沙盒機制。泰國政府提的整合能源藍圖計畫(Thailand’s Integrated Energy Blueprint, TIEB),針對2015至2036年間的能源發展訂定總體發展框架,將未來能源產業細分為五個主要計畫:能源發展計畫、能源效率發展計畫、替代能源發展計畫、石油發展計畫,以及天然氣發展計畫。

  為加速能源整合藍圖的實現,泰國能源監管委員會設計啟動監管沙盒機制,試驗範圍包括點對點能源交易、需求端相應服務、儲能及電動車等範疇,以期創新技術驅動綠色能源的應用與發展。泰國監管委員會表示,「能源創新沙盒」旨在允許創新應用進入能源領域,以促進能源技術的發展,包括「生產性消費者」(Prosumers, 消費者在過程中提供產品或服務,提供部分生產者功能)等概念皆可在沙盒內進行試驗。

  推行監管沙盒機制的主要目的,不僅期望加速泰國能源創新科技應用的發展,也希望改變泰國電力交易系統「強勢單一收購買方」的產業結構限制。同時,也嘗試逐步開放低於10MW以下的小額電力採購,以活絡泰國電力交易市場,改變目前由單一採購方壟斷市場的結構。

三、德國

  為加速能源科技的發展,德國聯邦經濟及能源部(Federal Ministry for Economic Affairs and Energy)於2018年12月發布「真實實驗室」戰略,與他國之監理沙盒作用雷同。

  德國推行能源創新監理沙盒,主要有三個目標:(1)降低法規不確定性;(2)滿足利益關係人間的資訊落差;(3)增強產業、學研界、政府部門間傳遞資訊的鏈結。為加速目標的達成,德國聯邦經濟及能源部完成「監理沙盒手冊」(Handbook for Regulatory Sandboxes),協助相關利益關係人在創新嘗試過程中遭遇法規疑慮時,可從中獲取初步解答,後續再透過如「監理沙盒網絡」(Network for Regulatory Sandboxes),拉近利益關係人間的鏈結,並提供法律相關資訊的傳遞。

  德國提出創新監理沙盒機制的政策目標為:「期望科技創新可協助民眾適應新科技的同時,也補足法規上的不足,激發各類創新模式,加速產業的升級與轉型」,而在能源領域,則期望可誘發多元的科技創新應用及商業模式,活絡整體能源科技與交易市場。

四、澳洲「電力交易創新沙盒」

  澳洲能源市場委員會(Australian Energy Market Commission, AEMC)於2019年向澳洲能源主管機關提出引入新電力市場監理沙盒的建議,以因應新的能源技術及商業模式的出現。澳洲能源沙盒機制賦予電力市場參與者在一定期間內,依據較寬鬆但適當的規範,測試其創新產品及商業模式,使能源科技有創新與發展的機會。

  AMEC主要利用三種工具來推進能源監理沙盒的運作,分別為:(1)現行法規的指引;(2)鬆綁電力市場監理力道;(3)暫時改變電力市場規則。目前如虛擬電廠之試運行計畫,以及澳洲電力市場調度中心(AMEO)與聯合再生能源機構(ARENA)合作的聯合需量反應試運行計畫,皆在沙盒機制內進行試驗中。期望試驗結束後,可對澳洲電力交易市場之運行有所助益。

臺灣發展能源創新服務監理沙盒機制之契機

  我國參考英國及各國施行金融產業監理沙盒的經驗,於2018年年中通過《金融科技發展與創新實驗條例》,藉由鼓勵科技創新,提升我國金融產業之競爭力。同年11月再頒布《無人載具科技創新實驗條例》,期望藉此創新機制鼓勵國內產業投入無人載具創新應用,進而建構具創新動力的法規環境,完備我國智慧運輸系統的建置,可見沙盒監理機制在臺灣已經成為政策主管部會推行創新的重要應用工具之一。未來除了前瞻科技與金融科技服務之外,能源產業因應電業法規、溫室氣體管制法規、國際碳中和等議題,也需要加速各類創新能源創新科技的落地應用,早日達到能源產業轉型的政策目標。

  我國能源產業發展主要面臨創新科技服務模式與法規身分不符、創新模式之下的利益關係人衝突、長期合約機制缺乏前期測試等問題。能源科技創新帶來許多不同層次的問題,例如中央部會之間的法規競合問題,導致創新服務業者的申請建置程序容易停滯;土地主管機關與能源主管機關、環境主管機關,以及與地方政府間關於法規的認知有所差異,導致一種模式有多套機制,讓申請者無所適從;缺乏一致性的認定標準,難以加速產業創新。

  而我國在《電業法》與《再生能源發展條例》與相關細則上未有與創新應用相關的規劃管理,對創新者的功能角色也未有明確定位;國內同時也缺乏小型電網創新應用實際營運機會,電力併網仍主要依賴既有電網體系規劃,使國內目前仍缺乏「直輸代供」模式的測試與合理代輸費用的估算模式,以及P2P綠電交易採購機制。伴隨未來產業界對於綠電龐大的需求,臺灣的電力採購方式也將不限於現有的電力交易模式,未來也可以透過聚合商機制,或以能源服務合作社模式運行創新商業服務平台;然因現行法規體制中未給予創新商業服務設計者適當身份,導致國內雖有許多創新能源技術,卻未能發展成為服務平台業者。

  另須強調的是,電業投資計畫多數為長期合約,合約期至少都在20年以上,此類屬重大資本投資的獲益估計往往受到費率、完工時間等因素影響。在缺乏技術與商業模式測試環的前提下,建置計畫多半面臨高度的建置與營運風險。以我國農/漁電共生的創新應用模式為例,依現行法制規定光電設置區需維持70%產能為基準,但農漁業之風險不僅來自再生能源裝置的使用,也受到天候、病毒等自然因素影響,且需求與變化也需視物種而定。因此,維持70%產能的要求反而降低創新應用的可能性。此外,現行法規統一規範科技養殖/種植的應用模式與認定標準,對於能源科技創新應用於農漁業場景反而造成負面的發展影響。

  綜合臺灣現有與未來能源科技應用需求與挑戰,未來應可仿照目前已推行的《金融科技發展與創新實驗條例》及《無人載具科技創新實驗條例》,提供能源科技創新服務業者在一定範圍與期限的創新環境,讓新創團隊暫時免除法規條件進行試驗。而監管單位也可將相關的測試資訊作為後續修法或訂立新法的參考依據,並培養具備監管創新科技服務應用之人力,以因應日益月新的科技創新。

結語

  我國再生能源產業過往由於主要由電力公司調度與輸配售電,相關法規基本與電力公司的發展計畫相互配合。但伴隨新興科技的迅速發展和新《電業法》即將施行,原有獨占事業的市場態勢將加入更多元的競爭者,勢必影響原有的產業結構。但在形成規模前,再生能源業者的創新商業模式可能不符合法規規範,或法規未有明確定位,導致後續發展備受阻礙。因此,基於加速科技創新與應用,我國未來可嘗試推動能源創新服務監理沙盒機制,在合理的監管範圍內,鼓勵創新者在沙盒機制進行試驗或試運行,確認其模式可行後,再推向實際市場,而試驗期間所需的法規與經驗也可作為後續修法或新立法的參考依據。

  我國在能源轉型與電業市場自由化上較能源先進國家來得晚,目前電業市場只開放再生能源與輔助服務市場,而再生能源的新型態運用模式仍然受限於法律未明或不足。如儲能產業等創新科技應用服務在電業法中的角色定位、公民電廠、電業集合商未來的法規身分等等問題,皆是目前再生能源相關法律中模糊不清或是法無明文規範之處。若可以借助沙盒監理機制以小規模測試模式驗證各類創新模式,對於發展新交易模式、促進產業創新會有極大的助益。透過能源創新沙盒機制固然可以協助創新服務落地的問題,但是在後續的創新交易體系框架、不同系統之間的介面標準、交易合約內的電力服務傳遞等問題,需要給予適當的法律規範與政策指引,以引導完成沙盒創新階段之後的業者進入市場,促成更多的創新能源服務模式。